En el recurso interpuesto por Don Daniel del Castillo Mora, Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que por su cargo ostenta, contra la negativa del Registrador de la Propiedad número 3 de Almería, Don Tesifón Joya Pérez, a practicar una inscripción en ejercicio de un derecho de retracto por parte de la Junta de Andalucía.
Hechos
I
Se presentó en el Registro de la Propiedad número 3 de Almería, con fecha 18 de julio de 2006, documento administrativo, de fecha 30 de octubre de 2003, en el que el Viceconsejero de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía ejercita un derecho de retracto sobre la mitad indivisa de una finca. Dicho documento administrativo presentado fue objeto de calificación negativa en base a los siguientes hechos y fundamentos de derecho: «Acuerdo recaído en este Registro de la Propiedad número tres de Almería, sobre la calificación de la resolución expedida el 27 de noviembre de 2003 de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, expediente 805/02, presentado en este Registro el día 18 de julio de 2006, asiento 1425 del diario 39. Art. 18 y 19 bis L.H. Hechos. I. El dieciocho de julio de dos mil seis, fue presentado el documento antes referido. II. Con esta fecha y en relación al contenido del documento que resulta afectado por la calificación en los términos que se reflejan en los Fundamentos de Derecho siguientes y que en este lugar se dan por reproducidos en evitación de repeticiones, recayó el siguiente Acuerdo: Se suspende la inscripción del documento por los siguientes defectos: 1) El derecho de retracto ejercitado por la Viceconsejero de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía sobre la mitad indivisa de la finca "Llanos de la Fabriquilla" Cortijo llamado de San Joaquín, sita en el término municipal de Nijar, registral 40102, al folio 176 del tomo 1904, libro 494 de Najar, propiedad de "Parque Almadraba, Sociedad Limitada", a que se refiere el documento calificado, no es un acto administrativo de aquellos que junto a requisitos de emanar de la administración pública, como consecuencia de actuar con facultad "de imperium" o en el ejercicio de una potestad que sólo ostentaría como persona jurídico-pública, sino un Acto de Administración y por lo tanto cuando la Administración contiende con un particular sobre cuestiones atributivas de propiedad sobre un bien privado, sin base en el ejercicio de facultades de expropiación, y concretamente, en relación a la titularidad, adquisición y contenido de la propiedad y demás derechos reales, deberá ser resuelto por el juez ordinario, como en el presente caso, donde la Administración actúa en relaciones de derecho privado, el control de esa actuación debe quedar reservada a los Tribunales Ordinarios, artículo 249.7 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil, y Resolución de la D.G.R.N. de 10 de diciembre de 2002. Defecto insubsanable. 2) El derecho de retracto se ha ejercitado fuera del plazo de un año a que se refiere el artículo 10, apartado 3.º de la Ley 4/1989 de 27 de marzo de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre. La Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía tuvo conocimiento el 12 de julio de 2002 de la transmisión de la finca objeto de retracto, y la Resolución en que efectivamente se ejercitó es de 30 de octubre de 2003; y las actas de ocupación y de pago que se acompañan al documento calificado son de fecha 10 de febrero de 2006. El ejercicio del derecho de retracto fue extemporáneo, ya que el mismo requiere del plazo de su ejercicio para su delimitación conceptual de la expropiación, que no conoce límite temporal y de otras transferencias no expropiatorias como las ventas forzosas. Defecto insubsanable. Contra la anterior calificación y en el plazo de un mes desde su notificación, se podrá interponer recurso ante la Dirección General de los Registros y del Notariado o instar la aplicación del cuadro de sustituciones previsto en el artículo 275bis de la Ley Hipotecaria. El escrito de interposición del recurso deberá presentarse en este Registro sin perjuicio de poder presentarse también a través de los medios previstos en el artículo 327.3 de dicha Ley Hipotecaria. Puede impugnarse directamente ante el Juzgado de la Capital de la Provincia a la que pertenezca el lugar donde esté situado el inmueble mediante demanda que deberá interponerse dentro del plazo de dos meses, contados desde la notificación de esta calificación, siendo de aplicación las normas del juicio verbal conforme a lo previsto en los artículos 324 y 323 de la Ley Hipotecaria, en su nueva redacción por Ley 24/2005 de 18 de Noviembre. Almería, 3 de agosto de 2006. El Registrador. Fdo. Tesifón Joya Pérez (firma ilegible)».
II
Don Daniel del Castillo Mora, Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que por su cargo ostenta, interpuso recurso contra la anterior nota de calificación por la que se denegaba la practica de la inscripción solicitada, en virtud de escrito de fecha 7 de septiembre de 2006, en base a considerar, por un lado, que el derecho de retracto en espacios naturales debe ser considerado como una potestad administrativa que hunde su raíz en el artículo 45 de la Constitución. Por otro lado, considera el recurrente que el Registrador «al calificar los actos administrativos susceptibles de inscripción y asimismo la jurisdicción civil al resolver los recursos contra las citadas calificaciones registrales no puede entrar a conocer de cuestiones administrativas que por las más básicas normas procesales, Ley Orgánica del Poder Judicial le están vedadas». En este sentido, considera el recurrente que el Registrador no puede denegar la inscripción por que el retracto sea extemporáneo, porque ello incumbe a la naturaleza propia del acto administrativo. Esta valoración, afirma, es de una cuestión propia de la naturaleza intrínseca del acto administrativo, la forma en que se ha ejercitado, cuyo conocimiento no sólo le esta vedado a la jurisdicción civil, sino al mismo Registrador. Finalmente, argumenta el recurrente que el ejercicio del derecho de retracto por la Junta de Andalucía no ha sido extemporáneo dado que si bien la Junta tuvo conocimiento de «la transmisión el 12 de junio de 2002, pero no fehacientemente» como exige el artículo 10.3 de la Ley 4/1989, al no haber sido efectuado dicha comunicación por el transmitente ni considerarse la misma como fehaciente, en la medida que entiende que debe reputarse como fecha fehaciente la de la certificación registral de fecha 21 de febrero de 2003. Asimismo, en cuanto al día ad quem, el plazo de un año debe entenderse cumplido desde que la Administración adoptó la resolución expresando su decisión de ejercitar el retracto, esto es, la Resolución de 30 de octubre de 2003, sin perjuicio de que posteriormente se llevaran a cabo los trámites administrativos oportunos para materializar el derecho. En este sentido, a los efectos de determinación de los plazos de ejercicio del derecho de retracto, la cronología de los hechos comienza el 12 de julio de 2002, fecha de entrada en el Registro de la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente de Almería documentación referente a la transmisión de la finca objeto de controversia, presentada por el adquirente, efectuada mediante escritura de compraventa elevada a público por el Notario Don Alfonso Rodríguez García, número 984/02 de su protocolo, aportándose fotocopia. El 8 de noviembre de 2002, la Delegación Provincial de Almería informa favorablemente a la adquisición de la finca mediante el ejercicio del derecho de retracto. El 21 de febrero de 2003 el Registrador expidió certificación registral acerca de la coincidencia de los libros del Registro con la fotocopia de la escritura mencionada anteriormente. El 21 de mayo de 2003 la Ilma. Viceconsejera de Medio Ambiente dicta resolución de acuerdo de inicio de adquisición mediante el ejercicio del derecho de retracto de finca mencionada. El 30 de octubre de 2003 la Ilma. Viceconsejera de Medio Ambiente dicta la resolución acordando la adquisición de la finca mediante el ejercicio del derecho de retracto. El 10 de febrero de 2006 se extiende el acta de ocupación y pago de la finca por parte del representante de la Administración.
III
El Registrador emitió el informe el día 22 de septiembre de 2006 y elevó el expediente a este Centro Directivo.
Fundamentos de Derecho
Vistos los artículos 1, 6, 18 y 324 y siguientes de la Ley Hipotecaria, 98 y 99 y del Reglamento Hipotecario, 249 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 1507 y 10 de la Ley 4/1989 de 27 de Marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, 57 de la Ley 30/1992, 1511 y 1518 del Código Civil, 24 de la Ley Andaluza 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía, la Sentencia del Tribunal Constitucional 170/89, de 19 de octubre las Sentencias del Tribunal Supremo de de 7 de diciembre de 1973, 10 de junio de 1988, 17 de enero de 1992, 14 de octubre de 1993 y 14 de febrero y 20 de diciembre de 1994, 2 de febrero y 21 de septiembre de 1999, 3 de mayo y 10 de octubre de 2000 y 11 de julio y 20 de septiembre de 2001, las Sentencia de la Audiencia Provincial de Alicante de 14 de mayo de 2001 y las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 9, 10 y 13 de diciembre de 2002.
1. En el presente recurso se plantea si cabe practicar una inscripción en virtud del ejercicio de un derecho de retracto por parte de la Junta de Andalucía en virtud de resolución administrativa. El Registrador deniega la inscripción solicitada por considerar, además del ejercicio extemporáneo del derecho, que nos encontramos frente a un acto de administración que deberá ser resuelto por el juez competente -jurisdicción civil- y no ante un acto administrativo.
2. Se plantea así en el presente recurso dilucidar si el ejercicio por la Comunidad de Andalucía de un derecho de retracto establecido por la normativa administrativa autonómica para la protección de Espacios Naturales puede realizarse por la vía administrativa, o es necesario ejercitarlo ante los Tribunales ordinarios. En este sentido debe afirmarse que es doctrina de este Centro Directivo que el hecho de que un derecho de retracto tenga su origen en una norma administrativa, como es el que aquí se ejercita, no trae como consecuencia obligada que pueda ejercitarse mediante un procedimiento meramente administrativo, pues, como ha dicho el Tribunal Supremo (cfr. Sentencia de 10 de junio de 1988), a efectos de competencia atribuible a la jurisdicción civil y a la jurisdicción contencioso-administrativa, deben distinguirse los llamados «actos de la administración» de los «actos administrativos», de manera que sólo estos últimos son susceptibles de ejercicio en vía administrativa; y dicha calificación la merecen solamente aquellos actos que, junto al requisito de emanar de la Administración Pública, sean consecuencia de un actuar de ésta con facultad de «imperium» o en el ejercicio de una potestad que solo ostentaría como persona jurídica-pública, y no como persona jurídica-privada.
3. Cuando la Administración contiende con el particular sobre cuestiones atributivas de propiedad sobre un bien originariamente privado, sin base en el ejercicio de facultades de expropiación forzosa, y concretamente, en relación a la titularidad, adquisición y contenido de la propiedad y demás derechos reales, deberá ser resuelto por el Juez ordinario, como consecuencia del principio secular básico en Derecho administrativo de atribuirse a la jurisdicción ordinaria la defensa del administrado frente a la injerencia sobre bienes de su propiedad, a diferencia de lo que ocurre cuando se ejerciten potestades administrativas, que inexcusablemente tienen que venir atribuidas mediante norma con rango de ley, de tal manera que, cuando -como en el presente caso- esa atribución no se produce, la jurisdicción competente debe ser la civil. Si la Administración actúa en relaciones de Derecho privado, como es la adquisición de bienes de tal índole, el control de esa situación administrativa debe quedar reservada a los Tribunales ordinarios, cuestión que, además, viene reforzada al establecerse en el artículo 249.7.º de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil que las acciones de ejercicio del derecho de retracto de cualquier tipo deben ventilarse en juicio declarativo ordinario.
4. Desestimado el primer motivo de impugnación, relativo al título hábil para proceder a la practica de la inscripción solicitada, y manteniendo, en consecuencia, el defecto insubsanable apreciado por el Registrador, no procede pronunciarse ya sobre la cuestión relativa al plazo de ejercicio del derecho de retracto que deberá ser, en su caso, objeto de consideración y pronunciamiento por parte del órgano judicial correspondiente dentro de su competencia de actuación y control del ejercicio del examinado derecho de retracto.
Por todo lo expuesto, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación.
Contra esta resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda ante el Juzgado de lo civil de la capital de la Provincia del lugar donde radica el inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación, siendo de aplicación las normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.
Madrid, 27 de marzo de 2007.-La Directora General de los Registros y del Notariado, Pilar Blanco-Morales Limones.
