El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente
DICTAMEN
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (BOE núm. 153, de 27 de junio de 2013).
ANTECEDENTES
1. El día 10 de julio de 2013 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 9 de julio de 2013 (Reg. núm. 3327), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 9 de julio de 2013, de solicitud de emisión de dictamen sobre los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 15 y las disposiciones transitoria primera y finales duodécima, apartado cinco, y decimoctava de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (BOE núm. 153, de 27 de junio de 2013).
El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 11 de julio de 2013, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó como ponente al consejero Francesc de Paula Caminal Badia.
3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.
4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 8 de agosto de 2013.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. El objeto del Dictamen
Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita de este Consell que se pronuncie sobre determinados preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (Ley 8/2013 o LRRRU, en adelante), con carácter previo a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad (art. 76.3 EAC).
La Ley objeto de dictamen se sitúa dentro de la tendencia normativa reciente de impulsar la regulación de la rehabilitación, la regeneración y la renovación urbanas, que tradicionalmente ha sido un ámbito poco desarrollado del derecho urbanístico en comparación con todo lo que tiene que ver con los procesos de urbanización y la producción de nueva ciudad. En el contexto de la crisis económica y por el peso del sector inmobiliario, el legislador estatal ha considerado que la rehabilitación de las viviendas y la regeneración y renovación urbanas constituyen un área de actividad que puede propiciar la recuperación de un sector económico, como es el de la construcción, especialmente intensivo en términos de empleo.
Con esta finalidad, en los últimos años, se ha ido desarrollando una normativa estatal específica en materia de rehabilitación urbana mediante, por un lado, los artículos 107 a 111 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible (en adelante, LES) y, por otro, los artículos 17 a 25 del Real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa (en adelante, Real decreto-ley 8/2011).
Debemos señalar que determinados preceptos de estas dos normas han sido objeto de dictamen por parte de este Consell en los DCGE 6/2011, de 20 de mayo (en relación con los arts. 110.4 y 111.6 de la Ley 2/2011) y DCGE 8/2011, de 27 de septiembre (en relación con los arts. 17.1.c, 18.1, 19.2, 21, 22 y 23, la disposición adicional tercera y las disposiciones transitorias primera y segunda y la disposición final primera.1). En ambos casos, el Consell consideró que los preceptos dictaminados vulneraban las competencias de la Generalitat en materia de urbanismo y vivienda.
El Gobierno de la Generalitat, de acuerdo con la doctrina consultiva emitida, ha formulado los correspondientes recursos de inconstitucionalidad contra las dos normas legales, que se encuentran actualmente pendientes de resolución (Recurso de inconstitucionalidad núm. 6596-2011, respecto de los arts. 101, apdos. 1, 2, 3 i 4; 102; 110, apdo. 4, y 111, apdo. 6, y la disposición final primera, apdo. 1, párrafos primero y último, y el apartado 2.b de la Ley 2/2011; y Recurso de inconstitucionalidad núm. 1886-2012, respecto de los arts. 17.1.c, 18.1, 19.2, 21, 22 y 23, la disposición adicional tercera, las disposiciones transitorias primera y segunda y la disposición final primera del Real decreto-ley 8/2011).
La Ley 8/2013, objeto de dictamen, sustituye precisamente a la regulación prevista en la LES y el Real decreto-ley 8/2011, la cual deroga expresamente, tal como disponen los apartados quinto y sexto de la disposición derogatoria única, y establece un marco normativo sistemático y completo de las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
La parte articulada de la Ley 8/2013 está precedida de un extenso preámbulo en el que se exponen sobradamente la finalidad, objetivos y contenido de la Ley. De acuerdo con él, la regulación se enmarca en una doble necesidad. Por un lado, se pretende contribuir a la recuperación y reactivación del sector de la construcción mediante la potenciación de las actuaciones sobre el patrimonio inmobiliario y la edificación existente. Y, por otro, se asumen las exigencias europeas relativas a la eficiencia energética de los edificios. En este sentido, y siempre según el preámbulo, la Ley persigue los objetivos de potenciar la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, eliminando las trabas existentes y creando mecanismos específicos que la hagan viable económicamente; establecer un marco normativo idóneo para hacer posible la reconversión y reactivación del sector de la construcción, y, finalmente, fomentar la calidad, sostenibilidad y competitividad en la edificación y en el suelo con el fin de dar cumplimiento a los objetivos marcados por la normativa europea en materia de eficiencia energética y reducción de emisiones.
Los objetivos anteriores son, en particular, los señalados por la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios, y la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE. Además, debemos añadir la Declaración de Toledo, aprobada el 22 de junio de 2010 por los ministros responsables de desarrollo urbano de los 27 estados miembros de la Unión Europea, de acuerdo con la cual «la batalla principal de la sostenibilidad urbana se ha de jugar precisamente en la consecución de la máxima ecoeficiencia posible en los tejidos urbanos de la ciudad ya consolidada» (apdo. 3, párr. primero del preámbulo).
Desde el punto de vista competencial, el preámbulo afirma que la norma constituye legislación básica al amparo del título competencial del Estado reconocido en el artículo 149.1.13 CE y «fija, en consecuencia, un “denominador común” de “carácter nuclear” que deja suficiente margen a las Comunidades Autónomas para el ejercicio de las competencias que les son propias». A este título general, que se proyecta sobre el entero contenido de la Ley, se añaden otros títulos adicionales vinculados a diferentes preceptos. Por lo que interesa a los efectos del dictamen, se citan los títulos competenciales reconocidos en el artículo 149.1 CE en sus subapartados 1, 8, 16, 18, 23, 25 y 30.
La Ley 8/2013 está compuesta por un título preliminar, dos títulos, cuatro disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y veinte disposiciones finales. De acuerdo con el artículo 1, su objeto consiste en «regular las condiciones básicas que garanticen un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conduzcan a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, cuando sean necesarias para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada». El artículo 2 establece la definición de diferentes conceptos utilizados por la Ley y el artículo 3 contiene un amplio conjunto de fines comunes a los que deben responder las políticas públicas para un medio urbano más sostenible, eficiente y competitivo.
Una vez reseñados sumariamente los objetivos de la norma, es necesario que describamos brevemente los preceptos que deberemos examinar, dejando para un momento posterior la explicitación de las razones, por las que, a criterio del Gobierno de la Generalitat, podrían incurrir en exceso competencial, con afectación de las competencias de la Generalitat, y los motivos que las fundamentan.
Siguiendo la sistemática del escrito de solicitud, los preceptos solicitados pueden dividirse en tres bloques en razón de su contenido: un primer bloque, relativo al informe de evaluación de edificios (arts. 4, 5 y 6 y disposiciones transitoria primera y final decimoctava LRRRU); un segundo bloque, comprensivo de un conjunto de preceptos que regulan diferentes aspectos de las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (arts. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 15 LRRRU), y, finalmente, un tercer bloque referido a la regulación del régimen de conformidad, aprobación o autorización de los actos de edificación y uso del suelo y de los efectos del silencio administrativo (disposición final duodécima, apdo. cinco, LRRRU, en la parte que da nueva redacción a los apdos. 7 y 8 del artículo 9 del Texto refundido de la Ley del suelo aprobado por el Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio).
El título I de la Ley 8/2013 regula el informe de evaluación de los edificios (arts. 4, 5 y 6). De acuerdo con el artículo 4, los propietarios de inmuebles ubicados en edificaciones con tipología residencial de vivienda colectiva podrán ser requeridos por la administración competente para que acrediten la situación del estado de conservación del edificio, el cumplimiento de la normativa en materia de accesibilidad universal y el grado de eficiencia energética. Este informe deberá contener la evaluación del estado de conservación y de las condiciones básicas de accesibilidad y la certificación de la eficiencia energética del edificio, documento que se regula específicamente en el Real decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios.
En el precepto se prevé que, cuando de acuerdo con la normativa autonómica o municipal exista un informe de inspección técnica de edificios que evalúe su estado de conservación y accesibilidad, se podrá complementar con la certificación de eficiencia energética y tendrá los mismos efectos que el informe regulado por la Ley objeto de dictamen. Asimismo, se prevé que, cuando el informe de inspección técnica reúna todos los elementos requeridos de conformidad con la normativa autonómica, podrá tener los efectos derivados de esta. En relación con estos dos aspectos, debemos señalar que la disposición transitoria primera, apartado segundo, prevé que «[c]on el objetivo de evitar duplicidades entre el informe y la Inspección Técnica de Edificios [...] el informe resultante de aquélla se integrará como parte del informe regulado por esta Ley, teniéndose éste último por producido, en todo caso, cuando el ya realizado haya tenido en cuenta exigencias derivadas de la normativa autonómica o local iguales o más exigentes a las establecidas por esta Ley».
Asimismo, también se prevé que la periodicidad mínima del informe de evaluación sea de diez años, aunque las comunidades autónomas y los municipios pueden prever una periodicidad menor. El incumplimiento del deber de elaborar el informe en tiempo y forma se considerará una infracción urbanística, de acuerdo con lo previsto en la normativa urbanística aplicable. Una copia del informe deberá remitirse al organismo que determine la comunidad autónoma, a fin de que esta información se incorpore a un registro integrado único.
Como medida de coordinación administrativa, el artículo 5 LRRRU establece que los informes de evaluación de los edificios alimenten los censos de construcciones, edificios, viviendas y locales necesitados de rehabilitación, a los que se refiere la disposición adicional primera. Finalmente, el artículo 6 regula los requisitos de capacitación de los técnicos habilitados para emitir los citados informes.
El segundo bloque de preceptos regula diferentes elementos de las actuaciones sobre el medio urbano, a las que se refiere el título II. El artículo 7 LRRRU define el objeto de estas actuaciones, diferenciando entre las que suponen obras de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas, que afectan tanto a edificios como a tejido urbano. El artículo 8 establece los sujetos obligados a efectuar las obras comprendidas en las actuaciones sobre medio urbano, sujetos que se añaden a aquellos a los que la legislación de ordenación territorial y urbanística atribuye esta obligación. El artículo 9 regula la iniciativa para proponer la ordenación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas.
El artículo 10 LRRRU establece las reglas básicas para la ordenación y ejecución de las actuaciones. Se distingue entre las actuaciones sobre el medio urbano que impliquen la necesidad de alterar la ordenación urbanística vigente y las que no la impliquen. En cuanto a las primeras, deberán observarse los trámites oportunos para realizar la correspondiente modificación en la ordenación urbanística o, si la legislación aplicable lo prevé, determinados programas o instrumentos de ordenación podrán aprobarse mediante los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias, con los mismos efectos que tendrían los propios planes de ordenación urbanística. Por otra parte, se prevé que sea posible ocupar las superficies de espacios libres o de dominio público que resulten indispensables para la instalación de ascensores u otros elementos, así como las superficies comunes de uso privativo, como vestíbulos, rellanos, sobrecubiertas, voladizos y soportales, cuando no sea viable técnica o económicamente ninguna otra solución para garantizar la accesibilidad universal y siempre y cuando se asegure la funcionalidad de los espacios libres y otros elementos de dominio público. Esta misma regla deberá aplicarse en los espacios que requieran la realización de obras que consigan reducir como mínimo el 30% de la demanda energética anual de calefacción o refrigeración del edificio. En ambos casos, los instrumentos de ordenación urbanística deberán garantizar la aplicación de esta regla.
El artículo 11 LRRRU regula el contenido detallado de la memoria de viabilidad económica que debe preceder a la ordenación y ejecución de las actuaciones de rehabilitación y de regeneración y renovación urbana. El artículo 12 prevé los efectos de los actos de delimitación espacial del ámbito de actuación de rehabilitación de la edificación y de regeneración y renovación urbanas. El artículo 13 dispone que, en relación con las formas de ejecución, las administraciones públicas puedan utilizar todas las modalidades de gestión directa o indirecta admitidas por la normativa vigente. Finalmente, el artículo 15 determina las facultades de los sujetos legitimados para participar en la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano.
En cuanto al tercer bloque temático citado, referido a los actos de edificación y uso del suelo, los apartados 7 y 8 del artículo 9 del Texto refundido de la Ley del suelo, rubricado «Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas», de acuerdo con la redacción dada por el apartado cinco de la disposición final duodécima de la Ley 8/2013, establecen, por una parte, que cualquier acto de edificación requiere el acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística. Por otra, prevén que una serie de actos que autoricen determinadas actividades deberán ser expresos y se les aplicará la regla del silencio administrativo negativo.
Con relación a los preceptos detallados hasta ahora, el escrito de solicitud formula determinadas dudas sobre su constitucionalidad y estatutariedad que seguidamente recogemos.
Con referencia al informe de evaluación de edificios, la solicitud parte de la consideración de que la inspección técnica de edificios constituye una técnica administrativa de control del cumplimiento de las condiciones de conservación y accesibilidad universal de los edificios, que forma parte de la competencia de urbanismo (art. 149.5.d EAC) y también de la materia de vivienda (art. 137.1.a EAC). De acuerdo con ello, los títulos competenciales invocados por el Estado (art. 149.1.1 y .13 CE) no ampararían la regulación de este informe de evaluación, que, al integrar en su contenido, específicamente, la evaluación de las condiciones de conservación de los inmuebles y las de accesibilidad universal de las personas dependientes, comportaría un exceso competencial, en el que también incurren, por conexión, los artículos 5 y 6 y las disposiciones transitoria primera y final decimoctava LRRRU.
En cuanto a los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 15 LRRRU, la solicitud considera que nos encontramos ante la regulación de instrumentos de intervención sobre la ciudad consolidada que deben incluirse plenamente en el ámbito material del urbanismo y la vivienda, competencia exclusiva de la Generalitat (arts. 137.1 y 149.5 EAC), sin que puedan prevalecer los títulos competenciales de los subapartados 1, 13, 23 y 25 del artículo 149.1 CE, invocados por el Estado.
Finalmente, con respecto al acto expreso de conformidad y al silencio negativo respecto de determinados actos de edificación y uso del suelo previstos en el artículo 9.7 y .8 de la Ley del suelo, en la nueva redacción dada por la disposición final duodécima, apartado cinco, de la Ley 8/2013, se afirma que se trata de técnicas administrativas cuya elección corresponde al titular de la competencia sobre el sector material en el que se pretenda desarrollar la actividad. Por ello, ambas previsiones no forman parte del procedimiento administrativo común sino que se inscriben en unos procedimientos especiales como el ámbito urbanístico, agrícola o la protección del patrimonio natural, cuya regulación corresponde al titular de la competencia sustantiva, que es la Generalitat.
Con el fin de dar respuesta a las dudas planteadas en la solicitud de dictamen, en el fundamento jurídico segundo trataremos principalmente el marco competencial en materia de urbanismo y vivienda y la incidencia que pueden tener algunos de los títulos competenciales alegados por el Estado. Seguidamente, en el fundamento jurídico tercero efectuaremos el análisis de los preceptos relativos al informe de evaluación de los edificios, que englobará los artículos 4, 5 y 6 y las disposiciones transitoria primera y final decimoctava LRRRU. En el fundamento jurídico cuarto examinaremos los preceptos referidos a las actuaciones sobre el medio urbano (arts. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 15 LRRRU). Y, finalmente, en el fundamento jurídico quinto evaluaremos el acto de conformidad, aprobación o autorización de los actos de edificación y el silencio negativo contenidos en la disposición final duodécima, apartado cinco, LRRRU.
Segundo. El marco competencial en materia de vivienda y urbanismo, y la posible incidencia de los títulos estatales
Una vez delimitado el objeto del Dictamen en el fundamento jurídico anterior, examinaremos los diversos títulos estatales y autonómicos en los que son susceptibles de ser encuadrados los preceptos cuestionados, con la finalidad de fijar el parámetro constitucional y estatutario que les es de aplicación.
1. La disposición final decimonovena de la Ley dictaminada, en su apartado 1, declara que la totalidad de la Ley tiene carácter de legislación básica sobre bases y coordinación de la planificación de la actividad económica, de conformidad con lo previsto en el artículo 149.1.13 CE. Asimismo, el apartado 2 de esta disposición expone que esta Ley, «adicionalmente», se dicta al amparo de un abanico de competencias exclusivas del Estado, que se corresponden con las cláusulas competenciales 1, 8, 16, 18, 23, 25 y 30 del artículo 149.1 CE. También añade otras, como la 6, 11, 14 o 20, que no trataremos puesto que no afectan a los preceptos objeto del presente Dictamen. De acuerdo con ello, el citado apartado 2 enumera los preceptos de forma agrupada, asignando a cada uno de los grupos un número variable de títulos competenciales, pero sin identificar al amparo de cual de ellos se dicta cada precepto concreto y sin que, por lo que ahora nos ocupa y como más tarde constataremos, exista conexión aparente entre los títulos alegados.
Por su parte, el Gobierno de la Generalitat, tal como hemos expuesto en el fundamento jurídico anterior, aunque plantea separadamente las dudas constitucionales y estatutarias en relación con tres bloques de materias, relativos al informe de evaluación de los edificios, a diferentes aspectos de las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y al régimen de conformidad, de aprobación o de autorización de los actos de edificación y uso del suelo y los efectos del silencio administrativo que, de hecho, constituyen el grueso de la Ley, considera principalmente vulneradas en todos los casos, directa o indirectamente, las competencias de la Generalitat en materia de urbanismo (art. 149.5 EAC) y vivienda (art. 137.1 EAC).
Ante esta pluralidad de competencias alegadas, y como hemos indicado reiteradamente en anteriores pronunciamientos de este Consell, es necesario en primer lugar averiguar cuál es el título competencial prevalente, operación que efectuaremos teniendo en cuenta tanto la materia y finalidad de la norma objeto de nuestro examen como el sentido o finalidad de los citados títulos competenciales, de manera que la regla competencial específica deberá prevalecer sobre la más genérica.
Como hemos expuesto en el fundamento jurídico primero, según se dice en el preámbulo (apdo. III), la Ley 8/2013 tiene como objetivos primordiales ofrecer un marco normativo idóneo con el fin de potenciar la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, y fomentar la calidad, sostenibilidad y competitividad, tanto en la edificación como en el suelo, acercándose al marco normativo europeo, sobre todo en relación con los objetivos de eficiencia, ahorro energético y lucha contra la pobreza energética. Así, declara que su función «estriba básicamente en llenar los vacíos legales existentes», así como hacer frente a la modificación de un conjunto de normativa actualmente en vigor. En este sentido, si analizamos el contenido de la regulación de la Ley y los títulos en que se estructura, podemos constatar, como se ha dicho anteriormente, que las materias reguladas se refieren a actuaciones sobre los edificios (título I) y a actuaciones sobre el medio urbano (título II).
2. Por tanto, en vista de la finalidad y el contenido de la Ley dictaminada, prima facie, es necesario fijar el canon relativo a las competencias atribuidas de la Generalitat en materia de vivienda y urbanismo, recogidas en los artículos 137.1 y 149.5 EAC, sin perjuicio del encuadre y el examen más detallados de los preceptos concretos solicitados que realizaremos en los fundamentos jurídicos siguientes. En cuanto al objeto de la Ley, que entrelaza ambas materias, tal como expusimos en nuestro Dictamen 8/2011, de 27 de septiembre, el urbanismo «se centra en la ordenación de los núcleos de población, en la organización territorial de las ciudades, mientras que la legislación sobre vivienda atiende principalmente a las condiciones de los edificios como habitáculo o reducto de habitación de las personas. Se trata, pues, de políticas diferentes pero estrechamente ligadas, de manera que la planificación y programación urbanísticas deben ser coherentes con la planificación y programación de la vivienda porque esta depende en gran medida de la disponibilidad de suelo» (FJ 3.4).
A) Con respecto al parámetro competencial en materia de vivienda, ha sido descrito sobradamente en nuestra doctrina consultiva, a la que nos remitimos, y muy específicamente en el DCGE 8/2011 (FJ 3). Sintéticamente, sin embargo, debemos recordar que se encuentra recogida como competencia exclusiva de la Generalitat en el artículo 137.1 EAC, que incluye en todo caso y por lo que ahora interesa: «a) La planificación, la ordenación, la gestión, la inspección y el control de la vivienda de acuerdo con las necesidades sociales y de equilibrio territorial», «f) Las normas sobre la habitabilidad de las viviendas», «g) [...] la sostenibilidad aplicable a las viviendas» y «h) La normativa sobre conservación y mantenimiento de las viviendas y su aplicación».
Como hemos expuesto en el citado DCGE 8/2011, la ordenación de esta competencia:
«[S]e desarrolla en un conjunto de potestades que facilitan el reconocimiento de sus contornos. La doctrina y las propias normas permiten identificar también un conjunto de potestades que, sin ánimo exhaustivo, comprende la actividad de fomento, de promoción, de programación y de ejecución, específicamente de la vivienda protegida, la regulación y las condiciones de habitabilidad y de primera ocupación, el control de la calidad o la sostenibilidad de la construcción, así como la verificación del cumplimiento de las normas de conservación y mantenimiento de las viviendas.» (FJ 3.4)
Igualmente, el Tribunal Constitucional, haciéndose eco de la STC 152/1988, de 20 de julio, ha reiterado, recientemente, que la competencia autonómica sobre esta materia faculta a la comunidad autónoma para desarrollar una política propia en este ámbito y que el Estado no dispone de una competencia específica sobre vivienda, aunque, como veremos más adelante, puede intervenir (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 4).
B) En cuanto a la competencia de la Generalitat en materia de urbanismo, también ha sido objeto de nuestros pronunciamientos en diversas ocasiones, a los que, del mismo modo que en el supuesto de la vivienda, hacemos remisión (DCGE 6/2011, FJ 3, y 8/2011, FJ 2).
Como en el caso anterior, se trata de una competencia exclusiva de la Generalitat en que el Estado tampoco dispone de título competencial específico equivalente, de manera que, como regla general, este último no puede intervenir en esta materia, «tanto con respecto a la función legislativa como a la ejecutiva, hasta el punto de que ni siquiera puede dictar normas de naturaleza supletoria encaminadas a integrar las hipotéticas lagunas que puedan producirse en la legislación autonómica» (DCGE 4/2013, de 7 de mayo, FJ 2), como declaró la conocida STC 61/1997, de 20 de marzo.
La exclusividad de esta titularidad está prevista en el artículo 149.5 EAC, que incorpora un amplio abanico de facultades, entre las que, a nuestros efectos, podemos destacar: «a) La regulación del régimen urbanístico del suelo, que incluye, en todo caso, la determinación de los criterios sobre los diversos tipos de suelo y sus usos», «d) La política de suelo y vivienda, la regulación de los patrimonios públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la edificación, la urbanización y el uso del suelo y el subsuelo» y «e) La protección de la legalidad urbanística, que incluye, en todo caso, la inspección urbanística, las órdenes de suspensión de obras y licencias, las medidas de restauración de la legalidad física alterada, así como la disciplina urbanística».
Recientemente, el Tribunal Constitucional, en la STC 170/2012, de 4 de octubre, citando el fundamento jurídico 6.a de la antes mencionada STC 61/1997, define el concepto de la materia competencial «urbanismo» en los siguientes términos:
«[E]l urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la “ordenación urbanística”, como objeto normativo de las Leyes urbanísticas [...], el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades (en cuanto atribuidas a o controladas por Entes públicos), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación, [...] no debe perderse de vista que en el reparto competencial efectuado por la CE es a las Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es a tales Entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística, en el sentido más arriba expuesto.» (FJ 12)
En este mismo sentido, en el DCGE 6/2011, hemos declarado que «es a las comunidades autónomas —en el caso que nos ocupa, a la Generalitat—, y no al Estado, a quienes corresponde fijar normativamente sus políticas de ordenación de la ciudad y, con esta finalidad, hacer uso de las técnicas e instituciones jurídicas que se consideren más adecuadas». Y lo anterior, sin perjuicio de que, tal como ha interpretado la doctrina constitucional, la «competencia exclusiva en materia urbanística esté obligada a “coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material” (STC 61/1997, FJ 5)» (FJ 3).
3. Una vez establecido que el conjunto de preceptos cuestionados de la Ley afecta de forma prevalente a las competencias exclusivas de la Generalitat en materia de vivienda y urbanismo, es necesario analizar seguidamente el título competencial, el artículo 149.1.13 CE, que el legislador estatal considera que lo habilita para dictarla con carácter básico.
Así, a pesar de que el artículo 1 de la propia Ley establece, de manera expresa, el medio urbano como objeto material de su regulación, el apartado 1 de la disposición final decimonovena LRRRU declara que esta Ley tiene carácter básico al amparo del artículo 149.1.13 CE. Este título competencial ha sido invocado a menudo por el Estado en los últimos años, lo cual ha generado una doctrina prolija por parte de este Consell sobre su alcance y sobre la necesidad de una interpretación restrictiva que evite su vis expansiva (entre otros, DCGE 2/2009, de 3 de diciembre, FJ 4; 16/2010, de 13 de julio, FJ 3; 18/2010, de 19 de julio, FJ 3; 2/2011, de 21 de marzo, FJ 2, y 4/2013, de 7 de mayo, FJ 2).
Sin embargo, por lo que ahora interesa destacar, como ya hemos señalado en el fundamento jurídico primero, este Consell ya se ha pronunciado sobre la proyección de este título competencial en relación con una serie de preceptos de dos normas legales que constituyen el antecedente inmediato y el grueso del actual contenido de la Ley objeto del presente Dictamen. Así, concluimos que el artículo 149.1.13 CE no habilitaba al Estado para dictar los artículos 110.4 y 111.6 LES, y que tampoco lo habilitaba para dictar los artículos 17.1.c, 18, 19.2, 21 y 22 del Real decreto 8/2011, de 27 de septiembre (DCGE 6/2011 y 8/2011). Asimismo, en este punto, conviene recordar que la Ley 8/2013 es el resultado de la refundición de diversos preceptos contenidos en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, y en el Real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, que ahora se modifican y derogan, y que el tipo de medidas reguladas en ambas normas, en sustancia, no ha variado, de modo que los criterios que en su momento consideramos para concluir que no tenían amparo en la competencia estatal del artículo 149.1.13 CE pueden mantenerse, por más que se hayan agrupado en un único cuerpo normativo.
A continuación, de manera sintética y con el fin de contribuir a establecer el canon de constitucionalidad que requiere el presente Dictamen, expondremos nuestra doctrina consultiva sobre el alcance de este título competencial transversal, así como sobre su posible incidencia en las dos competencias de la Generalitat que resultan afectadas por la Ley dictaminada, es decir, la vivienda y el urbanismo.
A) En cuanto a la primera cuestión más general, se ha constatado que este título se ha convertido en uno de los ejemplos más típicos de lo que se conoce como «competencia horizontal» o «transversal», ya que es susceptible de ser proyectado sobre diversas y variadas materias, siempre y cuando presente una incidencia económica relevante, y ello «aunque incidan en competencias exclusivas de las comunidades autónomas y las limiten». De esta manera, en vista de la doctrina constitucional sobre este título competencial estatal, desde este Consell hemos ido insistiendo en la exigencia de que «la intervención del Estado al amparo de este título se someta a un test o regla de incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, de modo que solo la normativa que regule esta actividad económica general pueda ser legítimamente aprobada amparándose en él». Por lo tanto, «debe mantenerse la regla de que en los supuestos de concurrencia entre este título y otro más específico, normalmente autonómico, este último debe prevalecer sobre aquel, a no ser que el objeto de la controversia presente la expuesta incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general» (DCGE 4/2013, FJ 2.1.B, haciendo referencia al DCGE 2/2011, FJ 2.1).
Igualmente, en nuestro Dictamen 11/2012, de 20 de agosto, pusimos de relieve «que la actual coyuntura de crisis económica no puede actuar como pretexto para modificar o vulnerar el modelo de distribución de competencias, entre los diferentes poderes políticos. Así, el título del artículo 149.1.13 CE únicamente puede ser invocado válidamente por el Estado cuando se cumplan los requisitos y condiciones requeridos por la doctrina, tanto si nos encontramos en un contexto de especiales dificultades económicas y financieras como si no es así. De otro modo, en momentos complejos como los actuales, toda iniciativa legislativa se encontraría de manera automática e inmediata en la citada competencia transversal, en detrimento del orden constitucional configurado por las normas atributivas de la Constitución y el Estatuto» (FJ 2.6).
B) En cuanto a la cuestión más concreta de la incidencia del artículo 149.1.13 CE en el ámbito de la competencia exclusiva autonómica sobre vivienda, y como dijimos en el ya citado DCGE 8/2011 (FJ 3), la posible intervención del Estado se «ha centrado en las políticas de promoción de la vivienda, por la conexión entre el mercado inmobiliario y la economía». En concreto, el Tribunal Constitucional ha admitido la función de fomento del sector de la vivienda, «dada su muy estrecha relación con la política económica general, en razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo económico y, en especial, como elemento generador de empleo» (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2; 36/2012, de 15 de marzo, FJ 4, y 112/2013, de 9 de mayo, FJ 3). A pesar de ello, el artículo 149.1.13 CE no le habilita para fomentar cualquier actividad en materia de vivienda, «regulándola directamente, sino en tanto y en cuanto las medidas de fomento se justifiquen por razón de sus atribuciones sobre las bases de la planificación y la coordinación de la actividad económica» (STC 152/1988, FJ 3), teniendo en cuenta, asimismo, que esta competencia estatal «no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988, 133/1997), pues, de no ser así, “se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico” (STC 112/1995)» (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5).
C) Con relación a la incidencia que pueden tener las competencias estatales en la competencia exclusiva sobre urbanismo, el Tribunal Constitucional ha declarado que las más importantes son tres: la propiedad urbana (art. 149.1.1 CE), la expropiación forzosa y la responsabilidad administrativa (art. 149.1.18 CE). Admite, sin embargo, la incidencia puntual del artículo 149.1.13 CE, si bien esta solo es legítima si la norma en cuestión supera el test antes expuesto, es decir, si responde efectiva y estrictamente a la dirección general de la economía (STC 112/2013, citada, FJ 3). Así, ha afirmado también que cuando el Estado actúa con un título tan genérico no puede seguir operando, salvo calificadas excepciones, con todos los instrumentos de que disponía con anterioridad a su descentralización, incidiendo continua y diariamente en una materia que queda ampliamente fuera de su competencia (STC 213/1994, de 14 de julio, FJ 10). Y en la ya citada STC 61/1997, que:
«[T]al inteligencia restrictiva del art. 149.1.13 CE cuando afecta a la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas ha de verse complementada además por una interpretación finalista o teleológica, de modo que tan sólo aquellas normas básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la producción de normas que, aunque relacionadas con esa planificación general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección de la economía.» (FJ 36)
De acuerdo con lo anterior, la doctrina constitucional sostiene que se trata de una competencia de carácter exclusivo y que, por tanto, las competencias del Estado deben mantenerse dentro de los límites que le son propios, y rechaza que «la decisión estatal pretenda hacerse operativa mediante el recurso a figuras y técnicas propiamente urbanísticas, es decir, específicas de la ordenación urbana», puesto que «[l]o vedado es, pues, la utilización de técnicas e instrumentos urbanísticos para la consecución de objetivos que se dicen vinculados a las competencias estatales pues, en estos casos, no nos encontramos en el ejercicio de dichas competencias sino en el ámbito propio del urbanismo de competencia exclusiva autonómica y que no puede verse aquí desplazada» (STC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 12).
Como dijimos en nuestro DCGE 6/2011 (FJ 3), «la doctrina establecida por el Tribunal en esta jurisprudencia ha interpretado que la competencia sobre urbanismo es, efectivamente, exclusiva y no compartida, de manera tal que al Estado le está prohibida la regulación del régimen jurídico urbanístico. [...] el hecho de que el Estado disponga de algunos títulos competenciales de aplicación transversal que le permiten condicionar la competencia sobre la materia de urbanismo, como puede ser, entre otros, el caso que la LES [...] no transforma la competencia en compartida. Dicho de otro modo, la eventual incidencia que pueda tener el Estado mediante este último título y otros de carácter horizontal, en ningún caso puede trasladar la competencia sobre el urbanismo a la lógica del binomio bases-desarrollo, propia de las competencias compartidas».
Una vez expuestos estos precedentes, deberemos valorar con más detalle en los fundamentos jurídicos siguientes si la nueva regulación realizada en la Ley, de los preceptos de la LES y del Real decreto-ley 8/2011 y la introducción de algunos otros que tienen relación directa con ellos, legitima la invocación por parte del Estado del artículo 149.1.13 CE.
4. A continuación, expondremos sintéticamente el canon de constitucionalidad respecto de los demás títulos que alega el Estado y que eventualmente podrían ser susceptibles de incidir con carácter general en los preceptos cuestionados por el Gobierno. El apartado 2 de la disposición final decimonovena, como hemos indicado antes, añade otros títulos competenciales estatales para apoyar a la regulación de la ley. Entre ellos, en este fundamento jurídico trataremos la cláusula competencial 1 del artículo 149.1 CE, desde la perspectiva de su carácter transversal, y las cláusulas 16 y 23, para descartarlas, puesto que consideramos que no son aplicables a los preceptos objeto de dictamen. Antes, sin embargo, aunque sea a modo de breve reproche, es necesario dejar constancia del carácter inadecuado de la técnica utilizada por el legislador estatal en esta ley, dado que, en contra de la doctrina constitucional consolidada, recurre a una invocación generalizada y no individualizada de los títulos competenciales en los que ampara su intervención reguladora, circunstancia que, aparte de no ser respetuosa con la necesidad de precisar el presunto título específico en cada caso, hace difícil establecer el vínculo entre la competencia habilitante y los preceptos que, supuestamente, quiere amparar.
A) El artículo 149.1.1 CE ha sido también objeto de diversos pronunciamientos de este Consell, que ha avalado una interpretación restrictiva de su uso, conforme a la delimitación de su contenido que efectúa la jurisprudencia. En este sentido, el Tribunal Constitucional, recientemente (STC 148/2012, de 5 de julio, FJ 4) y basándose en la capital STC 61/1997, relativa al ámbito urbanístico, ha recordado que este título constitucional no atribuye al Estado «la fijación de las bases sobre los derechos y libertades constitucionales (STC 61/1997, FJ 7.a)», sino únicamente «el establecimiento de las posiciones jurídicas fundamentales que tienen por objeto garantizar la igualdad en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes [...] inherentes a su función social (STC 61/1997, FJ 9.b)». Por lo tanto, el Estado, basándose en la regulación esencial del derecho a la propiedad, no puede establecer un régimen jurídico completo de la materia urbanística, «regulación acabada que corresponde, con el límite de las condiciones básicas de dominio estatal, al poder público que corresponda según el sistema constitucional de distribución de competencias (STC 61/1997, FJ 7.b)» (FJ 4).
Como expusimos en el DCGE 8/2011 (FJ 2), la citada STC 61/1997:
«[E]xpresa de forma más explícita que “las condiciones básicas” se refieren al “contenido primario del derecho”, lo cual comporta la determinación de “las facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas” o “ciertas premisas o presupuestos previos”. En todo caso, estas “condiciones previas” deben ser aquellas que sean imprescindibles para garantizar una igualdad que “no puede consistir en una igualdad formal absoluta”. Y añade aún que deben incluirse dentro de las citadas “condiciones básicas” “aquellos criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas [las condiciones básicas], tales como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho [...], los deberes, requisitos mínimos o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho [...], los requisitos indispensables o el marco organizativo que posibilitan el ejercicio mismo del derecho [...]”.» (FJ 8)
Estos criterios son los que deberemos aplicar para determinar la legitimidad constitucional y estatutaria de la invocación del artículo 149.1.1 CE que realiza el apartado 2 de la disposición final decimonovena LRRRU.
En este sentido, podemos partir de la premisa de que, con relación a la regulación de la inspección técnica de edificios, objeto del DCGE 8/2011, el Consell consideró que no se podía incluir en el contenido primario y fundamental del deber legal de conservación de los edificios por parte de los propietarios (FJ 3).
Y que, igualmente, con respecto a las actuaciones de recuperación del medio urbano, también examinadas en el anterior Dictamen, este Consell afirmó que, aunque pueden afectar al derecho del propietario de suelo urbano, «no constituyen ninguna regulación del contenido primario de un derecho, ni la fijación de condiciones previas, facultades elementales, límites esenciales o prestaciones básicas para su ejercicio con el fin de asegurar la igualdad absoluta de las condiciones básicas» (FJ 2.4.A).
B) Finalmente, realizaremos una referencia sintética a los títulos competenciales del artículo 149.1 CE, cláusulas 16 y 23.
En cuanto al primero, sobre las bases y la coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16 CE), y sin perjuicio de las puntualizaciones que efectuaremos en los fundamentos jurídicos correspondientes, debemos descartar, de entrada, que pueda fundamentar la regulación de los preceptos del párrafo 1 de la disposición final decimonovena (apdo. 2), que son objeto de este Dictamen (arts. 4, 8 y 15, y disposición transitoria primera LRRRU) y que pertenecen claramente al sector competencial de la vivienda y del urbanismo, por más que pueda llegar a producirse una cierta incidencia en la preservación de las condiciones de salubridad del medio urbano y de los edificios que hay en él.
Respecto a la invocación del artículo 149.1.23 CE, la Ley declara que los objetivos que pretende derivan todos de la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo, relativa a la eficiencia energética de los edificios, en la medida en que «persigue promover la eficiencia energética y atender a los desafíos provocados por el cambio climático». Además, hace referencia a los compromisos adquiridos para el 2020 en el contexto de la Unión Europea en la lucha contra el cambio climático, que incluyen la intervención sobre el parque de viviendas existente (apdos. III y IV de la exposición de motivos).
Es cierto, como decíamos en el DCGE 6/2013, de 8 de julio (FJ 2), que la protección del medio ambiente, según la jurisprudencia constitucional, consiste en «una acción de amparo, ayuda, defensa y fomento, guarda y custodia, tanto preventiva como represiva», que puede caracterizarse, asimismo, como «una actividad beligerante que pretende conjurar el peligro y, en su caso, restaurar el daño sufrido e incluso perfeccionar las características del entorno, para garantizar su disfrute por todos» (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 7, y 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5). Pero el hecho de que las actuaciones reguladas en la Ley dictaminada puedan tener efectos sobre la calidad y, en general, la mejora del medio ambiente en los núcleos urbanos no es criterio suficiente para clasificarlas de manera específica en esta materia competencial puesto que, como se ha demostrado sobradamente, se inscriben de forma prevalente, por su contenido y naturaleza, en los ámbitos competenciales de urbanismo y vivienda. En consecuencia, a los efectos de este Dictamen, descartamos la invocación por parte del legislador estatal de la competencia estatal de legislación básica sobre protección del medio ambiente, tal como acreditaremos al efectuar el análisis de los preceptos concretos objeto de dictamen.
Finalmente, debemos mencionar el título competencial del artículo 149.1.25 CE, sin perjuicio de las consideraciones que efectuaremos posteriormente al examinar los preceptos concretos. En cuanto a este título, debemos recordar que, principalmente, se refiere materialmente a las bases reguladoras de las diversas fuentes energéticas, como las eléctricas, los hidrocarburos o la minería (DCGE 2/2011, de 21 de marzo, FJ 3; 6/2011, de 20 de mayo, FJ 2, y 3/2012, de 8 de febrero, FJ 2); y que la jurisprudencia constitucional ha señalado en diversas ocasiones su conexión, por su evidente contenido económico, con el título genérico del artículo 149.1.13 CE (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4). Como sabemos, en supuestos de concurrencia de competencias, debe prevalecer con carácter general la más específica, sin descartar, sin embargo, que en determinados casos, como cuando se aborda la regulación o reorganización de un sector estratégico en la ordenación de la economía general, como por ejemplo el petrolero, pueda trasladarse su encuadre hacia el citado título competencial horizontal de las bases de la economía.
En el caso que ahora nos ocupa y a los efectos de la fijación del correspondiente parámetro constitucional, es suficiente señalar que la Ley que estamos examinando no contiene una regulación de un sector energético, sin perjuicio de que algunas de las medidas previstas en su articulado puedan tener una eventual incidencia en el ahorro de energía. Ahora bien, incluso situados en este último espacio, ni su objeto, centrado en la mera actividad de evaluación de la eficiencia energética del parque de viviendas, ni su potencial incidencia de futuro, indirecta y en ningún caso inmediata, nos llevan de manera prevalente al título competencial del artículo 149.1.25 CE. Así pues, a primera vista, podemos descartar su incidencia como competencia específica en los preceptos que debemos examinar.
Tercero. El examen de constitucionalidad y estatutariedad de los artículos 4 a 6 y las disposiciones transitoria primera y final decimoctava, relativos al informe de evaluación de los edificios
1. La regulación del «informe de evaluación de los edificios» se realiza en el título I, que comprende los artículos 4, 5 y 6, y en las disposiciones transitoria primera y final decimoctava de la Ley objeto de dictamen, que examinaremos en conjunto y posteriormente con más detalle al discernir qué títulos adicionales al del artículo 149.1.13 CE, de los que señala la disposición final decimonovena de la propia Ley 8/2013 pueden ser o no de aplicación. En concreto, la citada disposición añade, con respecto al artículo 4 y la disposición transitoria primera, los subapartados 1, 16, 18, 23 y 25; en cuanto al artículo 5, los subapartados 8 y 18; y respecto del artículo 6 y la disposición final decimoctava, el subapartado 30, todos ellos del artículo 149.1 CE.
El informe de evaluación de los edificios sustituye al anterior informe de inspección técnica de edificios previsto en el Real decreto-ley 8/2011, con el objetivo de superar «algunas de sus insuficiencias», entre las cuales «la que lo identificaba plenamente con la Inspección Técnica de Edificios regulada por las Comunidades Autónomas y por algunos Ayuntamientos» (apdo. V, párr. primero del preámbulo de la Ley). Puesto que, como hemos dicho, el informe de inspección técnica de edificios ya fue objeto del Dictamen de este Consell 8/2011, su argumentación y conclusiones serán objeto de referencia obligatoria en este fundamento jurídico en cuanto a lo que pueda aplicarse a los preceptos que ahora se solicitan.
Como consideración previa podemos decir que la regulación que realiza la Ley dictaminada sobre el informe de evaluación de los edificios contiene un régimen más extenso y detallado que el previsto en su momento en el Real decreto-ley 8/2011 para la inspección técnica de los edificios, que ahora se deroga. Así, el informe de evaluación de los edificios incluye el informe propiamente dicho y su régimen transitorio, la coordinación administrativa, cuya finalidad es alimentar un censo de construcciones necesitadas de rehabilitación, y la capacitación facultativa para suscribir el citado informe.
En la solicitud de Dictamen el Gobierno de la Generalitat pone de manifiesto que, aunque la nueva regulación estatal reconoce que la inspección técnica de edificios tenía insuficiencias, «en lugar de renunciar a regular[la]», la sustituye «por un nuevo informe de evaluación de los edificios que se instaura en paralelo al informe relativo autonómico sobre la inspección técnica de edificios», con un contenido más amplio, colisionando así con una competencia de urbanismo, concretamente la de la intervención administrativa en la edificación, urbanización y uso del suelo (art. 149.5.d EAC), y también con la competencia en materia de vivienda, que incluye la inspección y control de las viviendas (art. 137.1.a EAC). Y concluye diciendo que, en consecuencia, el artículo 4, y por conexión, los artículos 5 y 6 y las disposiciones transitoria primera y final decimoctava LRRRU incurren en un exceso competencial.
Para situar los preceptos que examinamos en su contexto normativo, es necesario poner de manifiesto que la Generalitat, haciendo uso de su competencia exclusiva, ha dictado una regulación completa en materia de conservación y mantenimiento de las viviendas, entre la cual debemos destacar, por lo que interesa a efectos del Dictamen, el Decreto 187/2010, de 23 de noviembre, sobre la inspección técnica de los edificios de viviendas.
De este modo, la Generalitat ya ha cubierto el espacio normativo que el legislador estatal ha ocupado ahora con la Ley que dictaminamos y, concretamente, con el título que analizamos. De ahí, el inciso del segundo párrafo del apartado c del punto 2 del artículo 4 de la Ley dictaminada, que prevé: «[c]uando, de conformidad con la normativa autonómica o municipal, exista un Informe de Inspección Técnica que ya permita evaluar los extremos señalados en las letras a) y b) anteriores, se podrá complementar con la certificación referida en la letra c), y surtirá los mismos efectos que el informe regulado por esta Ley. Asimismo, cuando contenga todos los elementos requeridos de conformidad con aquella normativa, podrá surtir los efectos derivados de la misma, tanto en cuanto a la posible exigencia de la subsanación de las deficiencias observadas, como en cuanto a la posible realización de las mismas en sustitución y a costa de los obligados, con independencia de la aplicación de las medidas disciplinarias y sancionadoras que procedan, de conformidad con lo establecido en la legislación urbanística aplicable».
Por otra parte, por lo que en este momento interesa, debemos volver a citar la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo, relativa a la eficiencia energética de los edificios, que incorporó la consideración de esta valoración a los edificios existentes y que fue transpuesta parcialmente por el Real decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, que constituye la regulación básica en la materia, a la que, como veremos, se remite el artículo 4 de la Ley dictaminada cuando, al regular el informe de evaluación de los edificios, prevé la incorporación de la certificación.
Antes de entrar en el análisis de los preceptos concretos, y con el fin de efectuar su encuadre competencial, es necesario reiterar los criterios señalados en el fundamento jurídico segundo y hacer patente que la materia regulada por estos preceptos se sitúa concretamente en el ámbito de la vivienda, sobre el que la Generalitat dispone de competencias exclusivas de acuerdo con el artículo 137.1 EAC. En este sentido, puesto que el informe de evaluación de los edificios es —como veremos más adelante al interpretar el articulado— integrador del informe relativo a la inspección técnica de los edificios, no debemos añadir nada más a las consideraciones ya realizadas por este Consell respecto de este informe y, por tanto, reanudando lo que expusimos en el DCGE 8/2011 (FJ 3), el informe de evaluación puede considerarse una técnica para facilitar el cumplimiento del deber de conservación que tienen los propietarios a través de la colaboración entre los particulares interesados y la Administración pública y como instrumento de mantenimiento de la calidad de los edificios.
En cambio, sí conviene explicar desde un punto de vista estrictamente técnico que la nueva certificación de eficiencia energética, exigida hoy como parte del informe de evaluación «de carácter orientativo» y «por razones de doble racionalidad y sinergia» (apdo. V, tercer párrafo del preámbulo), en función de la antigüedad de los edificios y también cuando se producen las transmisiones de titularidad dominical o contratación arrendataria, configura un documento en el que debe acreditarse el nivel de aislamiento térmico de cada una de las viviendas y locales individualizados, y a los efectos del menor consumo energético y acondicionamiento de temperatura y confort. Esta nueva previsión respecto de la inspección técnica no hace variar, sin embargo, el encuadre competencial del informe de evaluación en la materia de vivienda, puesto que la consecución de las condiciones para un uso eficiente de las energías forma parte del concepto de sostenibilidad tal como está definido en el artículo 3.o de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, y, este, a su vez, se encuentra íntimamente ligado a la calidad de la edificación (en el caso que nos ocupa, a su mantenimiento).
Retomando lo que hemos expuesto en el fundamento jurídico precedente, debemos recordar que el alcance de la competencia exclusiva de la Generalitat sobre vivienda del artículo 137.1 EAC comprende, por lo que ahora interesa:
«a) La planificación, la ordenación, la gestión, la inspección y el control de la vivienda de acuerdo con las necesidades sociales y de equilibrio territorial»; f) Las normas sobre la habitabilidad de las viviendas»; g) «[...] la sostenibilidad aplicable a las viviendas», y «h) La normativa sobre conservación y mantenimiento de las viviendas y su aplicación.»
Partiendo de este artículo, seguidamente analizaremos de manera singularizada los preceptos objeto de dictamen y los títulos competenciales estatales que se invocan en la Ley 8/2013, para fundamentarlos y determinar si alguno de ellos puede legitimar la regulación realizada. Previamente, sin embargo, es necesario que nos pronunciemos sobre el alcance del título competencial del artículo 149.1.13 CE, que el Estado alega para fundamentar toda la regulación realizada en la Ley 8/2013, y por lo tanto también todos los preceptos que ahora examinamos.
En concreto, con respecto al artículo 149.1.13 CE como título habilitante para la regulación del informe de evaluación, y remitiéndonos a lo que hemos expuesto en el fundamento jurídico anterior respecto de la incidencia de este título sobre la competencia en materia de vivienda, debemos añadir que, en el DCGE 8/2011, rechazamos que la regulación de la inspección técnica de las viviendas efectuada por los artículos 21 y 22 del Real decreto-ley 8/2011 pudiera ampararse en el artículo 149.1.13 CE, puesto que esta regulación «no pretende canalizar fondos estatales para la promoción de la vivienda ni regular directamente esta promoción sino, cómo hemos dicho, establecer una medida que garantice la calidad del parque de viviendas de carácter residencial», que no constituye ninguna norma de ordenación de una actividad económica concreta (FJ 3.3).
La doctrina establecida en aquel momento es aplicable también a la regulación del informe de evaluación de los edificios que ahora nos ocupa puesto que, como la propia Ley dictaminada reconoce, este se configura como un instrumento que «otorga la necesaria uniformidad a los contenidos que se entienden necesarios para asegurar el cumplimiento de dichos objetivos» de calidad y sostenibilidad del parque edificado (apdo. V, párr. primero del preámbulo). Lo anterior, como ya declaramos en el citado Dictamen 8/2011, se aleja de los objetivos de promoción, impulso, planificación o regulación del conjunto de la economía o de un sector económico, por lo que no puede encontrar amparo en el artículo 149.1.13 CE.
2. El artículo 4 de la Ley 8/2013, rubricado «El Informe de Evaluación de los Edificios», constituye el punto central de la regulación, al prever el contenido y alcance del informe. Este artículo, en el apartado 1, se refiere únicamente a la tipología residencial de vivienda colectiva —que, de acuerdo con el artículo 2 LRRRU, es aquella que está compuesta por más de una vivienda o, con carácter asimilado a esta, los hoteles o residencias—, los cuales deberán acreditar (apdo. 2) el estado de conservación del edificio, la accesibilidad universal y el grado de eficiencia energética, así como hacer constar su referencia en el catastro. El informe exige detalle sobre el estado de conservación, la accesibilidad universal —precisando si el inmueble es apto o no para satisfacerla— y la certificación de eficiencia energética. La norma establece que en el supuesto de que las comunidades autónomas hayan regulado ya el informe de inspección técnica, este pueda complementarse con la certificación de eficiencia energética. El apartado 3 precisa que el informe de evaluación —también podríamos definirlo como el informe del estado patológico del edificio en el que se exponen carencias y reparaciones que deben hacerse para el mantenimiento del propio edificio— se extiende a todos los locales y viviendas de los edificios, cuando lo solicita la comunidad o agrupación de comunidades de propietarios. El apartado 4 señala una periodicidad mínima de diez años, pero acepta que las comunidades autónomas y los ayuntamientos establezcan un periodo más reducido. El apartado 5 tipifica el incumplimiento del deber de obtener este informe, en tiempo y forma, como infracción urbanística, y el apartado 6 obliga a los propietarios de los edificios a remitir una copia del informe al registro único integrado determinado previamente por la comunidad autónoma.
Puesto que la disposición transitoria primera va íntimamente ligada al informe de evaluación de los edificios, también debemos tratarla a continuación. Esta disposición, cuya rúbrica es «Calendario para la realización del Informe de Evaluación de los Edificios», tiene un apartado 1 que fija el calendario sin perjuicio de que las comunidades autónomas aprueben una regulación más exigente, como también sin perjuicio de lo que dispongan las correspondientes ordenanzas municipales. Y señala tres supuestos a tener en cuenta: el primero con respecto a la vivienda colectiva construida hace más de 50 años, que establece un plazo de cinco años para hacer el informe; el segundo supuesto se refiere a aquellos propietarios que realicen las obras de conservación, accesibilidad universal o eficiencia energética y pretendan acogerse a ayudas públicas, de manera que, en este caso, deberán obtener el informe antes de iniciar el trámite de solicitud de ayudas; el tercer supuesto se refiere al resto de edificios que se incluirán en lo que determina la normativa autonómica o municipal. Y finaliza con el apartado 2, en el que se dice que, con el fin de evitar duplicidades, el informe que resulte de la inspección técnica del edificio deberá integrarse en el informe de evaluación de los edificios.
Llegados a este punto, en vista del contenido del artículo 4 y la disposición transitoria primera, cabe recordar que estos preceptos se han dictado al amparo de los títulos competenciales adicionales del artículo 149.1 CE y que son los incluidos en los subapartados 1 (igualdad en el ejercicio de derechos), 16 (bases y coordinación general de la sanidad), 18 (régimen jurídico de las administraciones públicas), 23 (legislación básica sobre protección del medio ambiente) y 25 (bases del régimen minero y energético).
La posición adoptada por este Consell respecto de los citados títulos adicionales y, si procede, la jurisprudencia constitucional, se refleja a continuación.
En cuanto al título adicional del subapartado 1 del artículo 149.1 CE («Condiciones básicas de igualdad»), ya hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo su alcance, que, de acuerdo con la doctrina constitucional, no se inscribe en la lógica bases-desarrollo, y que identifica las condiciones básicas de los derechos con su contenido primario, por lo que no nos extenderemos aquí. Sí, en cambio, podemos remarcar, en este punto, el razonamiento utilizado por el Consell en el Dictamen 8/2011, con relación a la regulación de la inspección técnica de edificios, cuando sostuvo que el Estado podía establecer el deber legal de conservación de los edificios, porque este derivaba de la función social de la propiedad, pero, en cambio, no podía introducir la inspección técnica de los edificios porque se trataba de una forma de control que no mantenía una relación directa e inmediata con el derecho de propiedad, y constituía una garantía administrativa, entre otras posibles (FJ 3.5).
Así pues, para el caso que nos ocupa, debemos reiterar la conclusión a la que llegamos en el Dictamen 8/2011, citado tantas veces, en el sentido de que, aunque el Estado puede establecer el deber legal de conservación de los edificios, no puede introducir un mecanismo como el informe de evaluación, que constituye una fórmula de intervención administrativa a través del control de la calidad de las viviendas, que no mantiene una relación directa e inmediata con el derecho de propiedad y que corresponde a la Administración que tiene la competencia en materia de vivienda. En consecuencia, la regulación del informe de evaluación previsto en el artículo 4 y la disposición transitoria primera no encuentra amparo en el artículo 149.1.1 CE.
Con respecto al subapartado 16 del artículo 149.1 CE, en materia de bases y coordinación de la sanidad, corroborando lo que ya adelantábamos en el fundamento jurídico segundo, la regulación establecida en el precepto y la disposición transitoria dictaminada, por más que pueda tener una cierta incidencia en la preservación de las condiciones de salubridad de los edificios ligada a la exigencia de la evaluación de su estado de conservación, no puede desplazar el título competencial prevalente de vivienda. Más todavía cuando, de acuerdo con la STC 98/2004, de 25 de mayo, la competencia prevista en el artículo 149.1.16 CE se dirige a «asegurar —como se ha dicho— el establecimiento de un mínimo igualitario de vigencia y aplicación en todo el territorio nacional en orden al disfrute de las prestaciones sanitarias, que proporcione unos derechos comunes a todos los ciudadanos» (FJ 7).
Está claro, por tanto, que el objetivo del precepto constitucional es radicalmente diferente al contenido y finalidad de la regulación del informe de evaluación de los edificios, por lo que entendemos que los preceptos examinados no pueden encontrar amparo en él.
Con referencia al subapartado 18 del artículo 149.1 CE, en materia de régimen jurídico de las administraciones públicas, el artículo 4 y la disposición transitoria primera que ahora nos ocupan, por su contenido y finalidad tampoco mantienen relación con este título competencial, ya que la regulación del informe de evaluación no puede considerarse incardinable en los principios y reglas básicas de los aspectos organizativos y de funcionamiento de las administraciones públicas, ni puede considerarse encuadrable en la competencia sobre el procedimiento administrativo común porque no constituye un principio o regla que deba estar presente en toda actuación administrativa, en el sentido que expondremos con más detalle en el fundamento jurídico quinto, al que nos remitimos, sino que, como hemos dicho sobradamente, constituye un instrumento de control en relación con la calidad de los edificios que deriva de la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de vivienda.
En cuanto al subapartado 23 del artículo 149.1 CE, en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, es evidente que la invocación que se realiza en el preámbulo al cambio climático y a las emisiones de CO2, enmarcada en los objetivos descritos en la normativa europea; así como la referencia explícita de la norma al grado de eficiencia energética (art. 4.1 LRRRU); como también la propia exigencia legal de la certificación sobre esta, dentro del informe de evaluación de los edificios (art. 4.2.c y disposición transitoria primera.2 LRRRU), ponen de relieve unas conexiones de distinta intensidad con la materia de medio ambiente, de más a menos, en tanto que la finalidad última de estas previsiones normativas es mejorar el entorno, intentando limitar la emisión de gases de efecto invernadero, mediante la acreditación de la eficiencia energética de las edificaciones, con la intención de que de este conocimiento resulten unas actuaciones futuras que redunden en una mejora.
Sin embargo, las citadas relaciones, que pretenden proteger mediatamente el medio ambiente, no son suficientes para sustituir el vínculo prevalente de los preceptos cuestionados con la materia de la vivienda, prevista en el artículo 137.1 EAC, objeto prioritario de los preceptos que ahora dictaminamos.
Además, la propia disposición transitoria primera.1 LRRRU, que dictaminamos, resalta que la obligación de disponer del citado informe de evaluación tiene la pretensión «de garantizar la calidad y sostenibilidad del parque edificado», obviando la cuestión ambiental de forma directa y, por el contrario, ubicando el precepto en el ámbito de la vivienda (art. 137.1 EAC).
Finalmente, con respecto al subapartado 25 del artículo 149.1 CE, que establece la competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen energético, a pesar de la conexión aparente de la certificación de eficiencia energética con la materia de energía, debemos retomar lo que ya hemos dicho en el fundamento jurídico segundo sobre el alcance de esta competencia en el sentido de que se proyecta sobre las fuentes o sectores energéticos concretos y comprende diversas actividades, desde la producción al transporte, o también, en algunos casos, la distribución o almacenaje de la energía. Estos supuestos, como puede comprobarse, quedan muy lejos del sentido y finalidad del informe de evaluación de los edificios que ahora nos ocupa. Más todavía, si tenemos en cuenta que en la Ley dictaminada no se está realizando una regulación de la citada certificación sino que, simplemente, se está previendo su inclusión como apartado del informe de evaluación, lo cual entendemos que no encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE y aún menos habilita al legislador estatal para realizar la regulación del informe.
De acuerdo con todo lo expuesto, se constata que en ningún caso se aprecia una concurrencia de los títulos competenciales estatales alegados que conduzca a un desplazamiento del título competencial prevaleciente de vivienda.
Por tanto, en conclusión, el artículo 4 y la disposición transitoria primera vulneran las competencias de la Generalitat establecidas en el artículo 137.1 EAC y no encuentran amparo en los títulos enumerados en la disposición final decimonovena de la Ley dictaminada.
3. El artículo 5, con la rúbrica «Coordinación administrativa», realiza una referencia a la utilidad de los informes de evaluación de los edificios como base documental y de datos para alimentar los censos de construcciones, edificios, viviendas y locales objeto de rehabilitación. En vista de su tenor literal, este precepto no organiza ni crea registro alguno, sino al contrario, prevé únicamente la utilidad añadida de los informes a efectos estadísticos y de base de datos. En este sentido, la disposición adicional primera a la que se remite señala que la Administración General del Estado «en colaboración con las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales» definirá y promoverá la aplicación de los criterios y principios básicos que posibiliten un sistema informativo general e integrado.
La disposición final decimonovena LRRRU declara aplicables dos títulos competenciales adicionales, que son los previstos en los apartados 8 y 18 del artículo 149.1 CE. En cuanto al subapartado 8, no vemos justificada la razón para su invocación, dada la nula conexión entre el precepto examinado y la materia «legislación civil». Además, a pesar de la referencia que se hace a los censos de construcciones, edificios, viviendas y locales que necesiten rehabilitación, ya hemos dicho que, en ningún caso, se efectúa su regulación, por lo que no tendría aplicación la cláusula sobre la «ordenación de registros» que prevé el precepto constitucional examinado. Asimismo, el artículo dictaminado contiene la referencia a unos registros que tienen como objetivo contribuir a la actividad administrativa pero cuyos datos no producen efectos jurídicos sustantivos, por lo que entendemos que no son incardinables en el concepto de registro contenido en el artículo 149.1.8 CE. Con respecto al subapartado 18 del artículo 149.1 CE, es necesario reanudar la afirmación que hemos efectuado en el sentido de que tampoco es aplicable a la regulación del informe de evaluación de los edificios ni a los efectos que se deriven, por las mismas razones que hemos expuesto al analizar el artículo 4 y la disposición transitoria primera.
De acuerdo con el contenido y finalidad del artículo 5 que hemos descrito, este precepto regula un aspecto relativo a la implementación del informe, en tanto que le otorga la función de alimentar, estadísticamente y a efectos informativos, los censos de construcciones, edificios, viviendas y locales que requieren rehabilitación previstos en la disposición adicional primera de la propia Ley.
Por tanto, en la medida en que el Estado no tiene competencias para regular el citado informe, tampoco las tiene para efectuar una previsión de coordinación como la que ahora se dictamina. En consecuencia, el artículo 5 no encuentra amparo en las competencias del Estado ex artículo 149.1.8, .13 y .18 CE y vulnera las competencias de la Generalitat en materia de vivienda del artículo 137.1 EAC. Lo anterior, sin embargo, es sin perjuicio de que la Generalitat, en el ejercicio de su competencia, esté sujeta al deber general de comunicación de la información, de acuerdo con el principio general de información entre administraciones públicas.
4. El artículo 6 LRRRU, intitulado «Capacitación para el Informe de Evaluación de los Edificios», debe ser examinado junto con la disposición final decimoctava, «Cualificaciones requeridas para suscribir los Informes de Evaluación de los Edificios». Este artículo 6 regula de forma genérica quien puede suscribir el informe y lo hace habilitando a los técnicos facultativos competentes según lo dispuesto en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación, como también a los que hayan acreditado la calificación necesaria, que deberá ser regulada por una orden ministerial de industria, energía y turismo, a la que se refiere la disposición final decimoctava de la Ley dictaminada.
Los preceptos que se analizan, en la medida en que tienen por objeto y finalidad establecer las capacitaciones y calificaciones para la elaboración de los informes de evaluación, tienen un carácter accesorio respecto de estos, por lo que, puesto que el Estado no está habilitado para regular el citado informe de evaluación, tampoco puede regular quien está capacitado para elaborarlo ni como deberá acreditarse esta capacitación, lo cual hace innecesario que nos extendamos en la consideración del título competencial del artículo 149.1.30 CE alegado en la disposición final decimonovena. No obstante, debemos diferenciar entre requisitos de titulación y las calificaciones profesionales adecuadas para desarrollar la actividad de informar sobre el estado de los edificios. Así, en cuanto a lo referido a las condiciones requeridas para la obtención de los títulos profesionales, el Estado tiene la competencia exclusiva para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación (ex art. 149.1.30 CE); por el contrario, es a la Generalitat a quien corresponde, de acuerdo con el artículo 125.4.a EAC, la competencia exclusiva —respetando los artículos 36 y 139 CE— sobre el ejercicio de las profesiones tituladas, que incluye —como en este caso— la determinación de las calificaciones habilitantes que se requieren para suscribir los informes de evaluación de los edificios, en el marco de sus competencias en materia de vivienda.
En conclusión, de acuerdo con lo que hemos expuesto, el artículo 6 y la disposición final decimoctava de la Ley 8/2013 no encuentran amparo en las competencias del Estado del artículo 149.1.13 y .30 CE y vulneran las competencias de la Generalitat en materia de vivienda del artículo 137.1 EAC.
Cuarto. El examen de constitucionalidad y estatutariedad de los artículos 7 a 13 y 15, relativos a las actuaciones sobre el medio urbano
1. En este fundamento jurídico examinaremos el segundo bloque del título II LRRRU, «Las actuaciones sobre el medio urbano», que contiene tres capítulos: el capítulo I, «Actuaciones y sujetos obligados»; el capítulo II, «Ordenación y gestión», y el capítulo III, «Fórmulas de cooperación y coordinación para participar en la ejecución».
Antes de avanzar más, es conveniente que nos refiramos a la fundamentación que efectúa el legislador en el preámbulo. Este señala que este título II regula las actuaciones sobre el medio urbano, desde la rehabilitación edificatoria hasta la regeneración y renovación urbanas, identificando sujetos legitimados y ofreciendo nuevos instrumentos que contribuirán a facilitar la gestión y cooperación administrativa. El preámbulo apunta la necesidad de disponer de una financiación más accesible y destaca, en este ámbito, la idoneidad de los convenios entre administraciones públicas actuantes, propietarios y otros sujetos que participen en la ejecución, fijando ya el tipo de contrato o colaboración, es decir, la cesión, permuta, arrendamiento, consorcios y sociedades de economía mixta. Finalmente, acaba diciendo que la colaboración y cooperación económica por parte de la Administración General del Estado está condicionada al hecho de que las actuaciones sobre el medio urbano prioricen las actuaciones de conservación, rehabilitación edificatoria y regeneración y renovación urbanas, de acuerdo con los correspondientes planes estatales.
Del examen de este preámbulo puede deducirse que, para fomentar una política de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, el legislador ha realizado—sin decirlo— una refundición de leyes, reglamentos y ordenanzas ya existentes, justificándola desde el punto de vista económico y de ahorro energético y que no se centra únicamente en la vivienda sino que, como una novedad, incluye el entorno urbano, la calle, el barrio, el municipio, en definitiva, el planeamiento.
La Ley 8/2013 dictaminada recae sobre un ámbito en el que la Generalitat muy tempranamente ha actuado normativamente en el ejercicio de su competencia exclusiva; una muestra de ello es la Ley 7/1987, de 4 de abril, por la que se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la conurbación de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa, o la Ley 2/2004, de 4 de junio, y el Decreto 396/2004, de 7 de septiembre, de mejora de barrios, áreas urbanas y poblaciones que requieren una atención especial.
Aunque sea brevemente porque ya lo haremos con detalle al examinar el artículo 7 LRRRU, debemos decir que las actuaciones sobre el medio urbano son per se una actuación urbanística, y la consideración de «carácter integrado» cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas no enerva en nuestra opinión la conceptuación urbanística. Y más cuando el legislador no concreta cuáles son estas medidas sociales, ambientales o económicas, como si el urbanismo no fuera incluso un conjunto de todas ellas, al menos como ciencia y técnica del diseño y la construcción y la ordenación de núcleos urbanos relacionados con las necesidades individuales o sociales, tanto en los servicios como también con respecto al concepto estético.
De acuerdo con la disposición final decimonovena, este título II tiene el carácter de legislación básica sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Asimismo, a los artículos 7, 9, 10 y 13 LRRRU no se les adicionan otros títulos competenciales; mientras que a los artículos 8 y 15 LRRRU se les añade el artículo 149.1.1, .16. 18, .23 y .25 CE; y a los artículos 11 y 12 LRRRU se les suma el artículo 149.1.8 y .18 CE.
Para el Gobierno de la Generalitat es manifiesto que los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 15 LRRRU reproducen prácticamente las mismas lesiones competenciales contenidas en la LES y en el Real decreto-ley 8/2011, y que determinaron que el Gobierno de la Generalitat interpusiera sendos recursos de inconstitucionalidad. Y dice que esta ley ha creado unos instrumentos de intervención sobre la ciudad consolidada y el parque inmobiliario para realizar actuaciones de ejecución de obras, tanto sobre los edificios como sobre las infraestructuras urbanas, que recaen plenamente en el ámbito material del urbanismo y la vivienda de competencia exclusiva de la Generalitat, y que en la medida en que regulan determinados aspectos civiles, también podrían afectar a la competencia que el artículo 129 EAC le atribuye en materia de derecho civil. Concluye precisando que los artículos citados al inicio de este párrafo incurren en exceso competencial y vulneran las competencias que los artículos 137.1 y 149.5 EAC otorgan a la Generalitat de Catalunya en materia de vivienda y urbanismo, respectivamente.
Por nuestra parte, debemos recordar, como hemos hecho en el fundamento jurídico tercero, que algunos preceptos de la Ley 8/2013 o una parte de ellos han sido previamente dictaminados por este Consell, de manera que, cuando sea necesario, nos referiremos a los pronunciamientos de nuestros dictámenes 6/2011 y 8/2011. A los efectos que ahora interesan, constituye una premisa de partida lo que afirmamos en los citados dictámenes sobre la invocación del artículo 149.1.13 CE para regular las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas previstas en los artículos 110.4 y 11.6 LES y 17.1.c, 18.1 y 19.2 RD 8/2011, en el sentido de que son instrumentos claramente urbanísticos que se proyectan sobre el núcleo urbano o ciudad. Por tanto —dijimos—, es innegable que, «como casi toda actividad de carácter colectivo, la regeneración de ámbitos urbanos que sean vulnerables, obsoletos o degradados forzosamente tiene que presentar trascendencia económica (por ejemplo, en el sector de la construcción y, lógicamente, en el laboral)» (DCGE 8/2011, FJ 2.4.A). Pero, más allá de estos potenciales efectos económicos, las medidas que se adoptan en estos preceptos distan mucho, por sí solas, de constituir medidas sustantivas y específicas de la planificación económica en sentido amplio y con alcance general.
Fijado el punto de partida del análisis, a continuación procederemos al examen de constitucionalidad y estatutariedad de los artículos concretos.
2. El artículo 7 LRRRU, «Objeto de las actuaciones» (apdo. 1), determina que, de acuerdo con esta ley y también con la legislación estatal sobre suelo y edificación, y con la legislación de ordenación territorial y urbanística, las actuaciones sobre el medio urbano son aquellas que tienen como objetivo realizar obras de rehabilitación edificatoria, y de regeneración y renovación urbanas, que afectan tanto a los edificios como a los tejidos urbanos, incluyendo nueva edificación en sustitución de edificios previamente derribados. El apartado 2 dice que estas actuaciones tendrán, además, carácter integrado cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria. Este artículo, de acuerdo con la Ley dictaminada, busca el amparo del artículo 149.1.13 CE —del que ya hemos hablado en el fundamento jurídico segundo—, aunque de conformidad con el artículo 149.5 EAC estamos ante una competencia exclusiva de la Generalitat de Catalunya.
El artículo 7 LRRRU define el contenido y el objeto de las obligaciones y, por lo tanto, para determinarlas en el punto competencial concreto deberemos analizarlas brevemente.
En primer lugar, es necesario observar que estas actuaciones sobre el medio urbano, por su contenido y finalidad, puesto que son actuaciones de remodelación de la ciudad ya construida o sobre áreas que se consideran degradadas, se enmarcan primordialmente en el urbanismo y, por tanto, son competencia de la Generalitat, y ello sin perjuicio de las facultades de los entes locales y de la legislación que les ampara.
En cuanto a esta cuestión, con ocasión del DCGE 8/2011, de 27 de septiembre, que reproducía, en parte, el DCGE 6/2011, de 20 de mayo, este Consell reiteró que el precepto relativo a las actuaciones de renovación y rehabilitación urbanas, aunque tenía un contenido que en apariencia podía vincularse parcialmente a una actividad relacionada con la vivienda, el título prevalente era el referido al urbanismo, «por diversas razones: la principal, que en el precepto se regulan instrumentos urbanísticos como, en este caso, el planeamiento con finalidad rehabilitadora y de regeneración general o parcial del espacio urbano. Por lo tanto, las actividades relacionadas con la rehabilitación de construcciones y de edificios son una consecuencia del encuadre competencial de la actividad en la planificación urbanística» (FJ 2.4.A).
En segundo lugar, y con respecto al último inciso del apartado 1 de este artículo 7 LRRRU, el legislador menciona obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente derribados. Estamos no únicamente ante tejidos urbanos —entendidos como una parte de un barrio, una calle o todo un pueblo o ciudad que conforma una urdimbre o trama en que los edificios, parques, etc., son los complementos que configuran el tejido urbano, y donde también puede añadirse el factor social que determina la población—, que se afanan por regenerar y renovar mediante obras de rehabilitación edificatoria con el fin de reparar y devolver al estado de solidez el edificio y asegurar el buen funcionamiento de las instalaciones (bajantes, montantes de agua, antenas, ascensores, aires acondicionados, etc.), e incluso realizar obras decorativas (repintar, instalar rampas, barandillas, etc.), y que también, por mor del planeamiento o del estado de ruina del edificio, puede sustituirse derribándolo previamente.
El apartado 2 de este artículo 7 LRRRU dispone que las actuaciones de rehabilitación y regeneración urbanas deben tener carácter integrado y enmarcado en una estrategia administrativa global y unitaria. La dicción de este párrafo dos es prácticamente idéntica al segundo párrafo, letra c, apartado 1, del artículo 17 del Real decreto-ley 8/2011, hoy derogado por la ley dictaminada, que disponía: «Tendrán carácter integrado cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia municipal global y unitaria, formulada a través del planeamiento urbanístico o por medio de un instrumento específico».
La diferencia radica en el hecho de que el Real decreto-ley 8/2011 lo predicaba de las actuaciones de rehabilitación (entre las que incluía las de regeneración urbana) y el apartado 2 del artículo 7 LRRRU lo predica, además de las actuaciones de regeneración, de las de renovación urbana, como también en las concreciones que realiza al citado Real decreto-ley cuando dice que la estrategia es municipal y que se formula a través del planeamiento urbanístico o mediante un instrumento específico.
Este Consell ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre el artículo 17.1.c del Real decreto-ley 8/2011 llegando a la conclusión, que ahora reproducimos, de que «la regla o test de la incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general como criterio para determinar la legitimidad constitucional de la aplicación del título del artículo 149.1.13 CE no se cumple en la actividad de regeneración urbana del artículo 17.1.c RDL 8/2011. Porque, más allá de los efectos económicos que sin duda pueda comportar, como una forma más de las medidas de fomento de la rehabilitación de núcleos urbanos, dista mucho de constituir una medida sustantiva y específica de planificación económica» (FJ 2.4.A).
Con carácter general, pues, y reprendiendo lo que hemos dicho al inicio de este fundamento, entendemos que este tipo de actuaciones, a pesar de tener trascendencia económica y efectos sobre la construcción y, de rebote, en el ámbito laboral, no pueden calificarse de medidas sustantivas de la planificación económica que hagan posible la intervención del legislador estatal ex artículo 149.1.13 CE desplazando la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de urbanismo.
Por todo lo que hemos expuesto, debemos concluir que el artículo 7 LRRRU no encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE y vulnera las competencias de la Generalitat en materia de urbanismo del artículo 149.5 EAC.
3. El artículo 8 LRRRU determina los sujetos que están obligados a la realización de las obras derivadas de las actuaciones sobre el medio urbano que prevé el artículo 7. Concretamente, establece que lo están los sujetos que determine la legislación de ordenación territorial y urbanística para este tipo de actuaciones. Además, lo están también: a) los propietarios y los titulares de derechos de uso otorgados por ellos, de acuerdo con lo previsto en el contrato o el título que legitime la ocupación. Si el contrato no lo prevé o no hay título, la obligación se atribuye al propietario o al usuario, en función de sí las obras tienen o no el carácter de reparaciones menores motivadas por el uso diario de la vivienda, sus instalaciones y servicios. Añade que la determinación de la obligación de cada uno debe hacerse de acuerdo con la normativa reguladora de la relación contractual y, en su caso, con las proporciones que figuren en el Registro de la Propiedad, relativas al bien y a sus elementos anexos de uso privativo; b) las comunidades de propietarios y las agrupaciones de comunidades de propietarios, así como las cooperativas de viviendas, con respecto a los elementos comunes de la construcción, edificio o complejo inmobiliario en régimen de propiedad horizontal y también a los condominios, sin perjuicio del deber de los propietarios de las fincas o elementos separados de uso privativo de contribuir, en los términos de los estatutos de la comunidad o agrupación de comunidades o de la cooperativa, a los gastos en que incurran estas últimas; c) las administraciones públicas, cuando las actuaciones afecten a elementos propios de la urbanización y los propietarios no tengan el deber legal de asumir su coste, o cuando financien parte de la operación con fondos públicos, en los supuestos de ejecución subsidiaria, a costa de los obligados.
De acuerdo con la disposición final decimonovena, este artículo se dicta al amparo de los títulos competenciales previstos en el artículo 149.1.1, .16, .18, .23 y .25 CE. De entrada, sin embargo, debemos descartar la aplicación de las cláusulas competenciales núm. 16, 23 y 25, por las razones expuestas en el fundamento jurídico segundo.
Por su parte, el Gobierno de la Generalitat considera que este precepto, como el resto de artículos del título II cuestionados, incurre en un exceso competencial y vulnera las competencias que los artículos 137.1 y 149.5 EAC otorgan a la Generalitat en materia urbanística, y podrían afectar también a la competencia en materia de derecho civil del artículo 129 EAC.
Como se desprende de su tenor literal, la determinación que realiza el artículo 8 de los sujetos obligados es a los efectos de la realización de las obras relativas a las actuaciones sobre el medio urbano que se prevén en el artículo 7, sin el cual no se entienden. De ahí que debamos afirmar que se integran en el mismo régimen competencial que este, es decir, en el artículo 149.5 EAC. No obstante, en la medida en que, además de los sujetos a los que la legislación de ordenación territorial y urbanística atribuya esta obligación, determina otros a partir de la normativa reguladora de la relación contractual, del régimen de la propiedad horizontal o de los conjuntos inmobiliarios, su contenido se proyecta también sobre el ámbito material civil, respecto del cual corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva, salvo en lo que, en todo caso, el artículo 149.1.8 CE atribuye al Estado (art. 129 EAC). En efecto, el artículo 149.1.8 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación civil, sin perjuicio de las competencias que las comunidades autónomas puedan asumir para la «conservación, modificación y desarrollo» de sus respectivos derechos civiles forales o especiales «allí donde existan». En todo caso, este precepto constitucional establece que determinadas materias del derecho civil (como las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, las bases de las obligaciones contractuales, las normas para resolver los conflictos de leyes, etc.) deben disponer de una regulación general y uniforme para todo el Estado.
A partir de aquí deberemos aplicar los parámetros anteriores al precepto examinado. Debemos empezar advirtiendo, sin embargo, que la regulación realizada por el citado artículo 8 viene a ser una reproducción, con pocos cambios, de las letras a y b del apartado 2 del hoy derogado artículo 18 RDL 8/2011, respecto del cual, añade, por una parte, que quedan obligados «[...] aquellos sujetos a los que la legislación de ordenación territorial y urbanística atribuya dicha obligación» y, por otra, incluye una nueva letra c, que considera también sujetos obligados a las administraciones públicas (con carácter principal, cuando las actuaciones afecten a elementos propios de la urbanización y los propietarios no tengan el deber legal de asumir su coste, o bien con carácter subsidiario, cuando las administraciones actúen en supuestos de ejecución a cargo de los obligados).
Así, como hemos visto, el artículo 8 forma una unidad con el anterior, sin el cual no adquiere un significado propio puesto que, mientras que el artículo 7 determina el contenido y objeto de las obligaciones que derivan de las actuaciones en medio urbano, el artículo que ahora estamos examinando enumera a los sujetos que deben llevarlas a cabo. Esta evidente unidad de regulación, centrada en la actividad de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, así como el llamamiento específico que el precepto realiza, en primer lugar, a los sujetos que determine la legislación urbanística, nos permite afirmar que el citado artículo 8 concreta el régimen obligacional de las actuaciones sobre el medio urbano, de manera que se incardina en el mismo ámbito material de competencias que el artículo 7, es decir, el urbanismo y, por tanto, no se ampara en el artículo 149.1.13 CE. Con respecto a la eventual incidencia de otras competencias estatales alegadas por el apartado 2 de la disposición final decimonovena, debemos rechazar cualquier relación con el artículo 149.1.18 CE, por la absoluta falta de conexión entre el contenido del precepto dictaminado y la materia a la que se refiere este último, así como con el artículo 149.1.1 CE. En este último caso porque, de acuerdo con el parámetro expuesto, la regulación del artículo que ahora se dictamina «no constituye[n] ninguna regulación del contenido primario de un derecho, ni la fijación de condiciones previas, facultades elementales, límites esenciales o prestaciones básicas para su ejercicio con el fin de asegurar la igualdad absoluta de las condiciones básicas. Sin perjuicio de que, eventualmente, el contenido rehabilitador de la planificación urbanística pueda afectar, por ejemplo, al derecho de propiedad, de esta circunstancia no puede derivarse una regulación de las condiciones básicas de su ejercicio» (DCGE 8/2011, FJ 2.4.A).
Aparte de ello, en la medida en que las letras a y b del artículo 8 añaden otros sujetos obligados a los ya previstos en la legislación urbanística, y que el criterio de determinación es la relación con la normativa reguladora de la relación contractual o la que regula la propiedad horizontal, los complejos inmobiliarios y la comunidad de bienes, debemos examinar si afecta a la competencia de la Generalitat en materia civil (art. 129 EAC), respecto de la cual le corresponde la competencia exclusiva, excepto en aquellas materias que el artículo 149.1.8 CE atribuye en todo caso al Estado.
Efectivamente, estos son aspectos civiles que ya han sido objeto de regulación por el Código Civil de Cataluña (CCCat): participación de los copropietarios en los gastos de la comunidad ordinaria, en el artículo 552-8 CCCat; y las obligaciones de conservación y mantenimiento de los elementos privativos, de los comunes y el régimen de contribución a los gastos comunes en la propiedad horizontal, en los artículos 553-38, 553-44 y 553-45 CCCat, respectivamente. Ahora bien, el hecho de que el artículo 8, como hemos visto, se integre, como un todo, en el régimen que regula la actividad de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas provoca que, dado su contenido materialmente urbanístico, decaiga en su integridad por vulnerar las citadas competencias de la Generalitat, y, por tanto, que sea innecesario que nos pronunciemos sobre este otro ámbito material, que es el derecho civil. Con todo, debemos recordar que la propia Ley se encarga de exceptuar de la regulación el posible contenido civil que pueda afectar a los ordenamientos civiles de las comunidades autónomas, cuando la disposición final decimonovena, apartado 3, establece que «[l]o dispuesto en esta Ley se aplicará sin perjuicio de los regímenes civiles, forales o especiales, allí donde existan».
En conclusión, el artículo 8 LRRRU vulnera las competencias de la Generalitat establecidas en el artículo 149.5 EAC, y no encuentra amparo en los títulos competenciales previstos en la disposición final decimonovena LRRRU.
4. El artículo 9 LRRRU, que regula la iniciativa en la ordenación de las actuaciones, señala en el apartado 1 quien puede promoverla, desde las administraciones, las entidades públicas adscritas, los propietarios, las cooperativas de viviendas titulares de derechos reales o de aprovechamiento, hasta las empresas que, actuando con mandato de cualquiera de los anteriores, hagan de la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas su negocio como agentes rehabilitadores o urbanizadores. El apartado 2 dispone que las administraciones públicas deberán adoptar medidas que aseguren la realización y ejecución de las obras, y, si procede, formular y ejecutar los instrumentos pertinentes en los supuestos de insuficiencia y degradación de las edificaciones, obsolescencia de barrios o situaciones graves de pobreza energética.
El precitado artículo, de acuerdo con la disposición final decimonovena LRRRU, se dicta al amparo del artículo 149.1.13 CE, mientras que en la solicitud, el Gobierno de la Generalitat entiende que vulnera los artículos 137.1 y 149.5 EAC.
Sobre la alegación del artículo 149.1.13 CE, debemos rechazar que la invocación por la Ley 8/2013 de este título horizontal permita desplazar en favor del Estado la competencia de la Generalitat en materia de urbanismo. En efecto, de acuerdo con el canon jurisprudencial (véase, por todas, la STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5) fijado en el fundamento jurídico segundo y del que también se ha hecho eco reiteradamente nuestra doctrina consultiva (entre otros, el DCGE 8/2011, FJ 3), la competencia del Estado que puede quedar amparada por este título no procede invocarla ante cualquier acción que presente naturaleza económica, sino solamente en aquellos supuestos que tengan «[...] una incidencia directa y significativa sobre la actividad general» (STC 186/1988, de 17 de octubre, y 137/1999, de 22 de julio). Pues bien, aunque la actividad rehabilitadora pueda tener un efecto económico, lo que descartamos es que el artículo 9 presente esta incidencia directa y significativa que exige la jurisprudencia citada para legitimar la competencia estatal. Porque, en el marco de la ordenación y gestión, este precepto se limita a regular la iniciativa para proponer la ordenación de las actuaciones relativas a la rehabilitación edificatoria y renovaciones urbanas, que debe correr a cargo de las administraciones públicas, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y los propietarios. La regulación de este tipo de iniciativa, la determinación de las entidades legitimadas al respecto (apdo. 1) y de las medidas que adopten las administraciones públicas para asegurar la realización de las obras de conservación (apdo. 2), queda lejos de ofrecer una relevancia económica que habilite la actuación del Estado ex artículo 149.1.13 CE.
En consecuencia, el artículo 9 LRRRU no encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE y vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 149.5 EAC.
5. El artículo 10 LRRRU, que lleva por rúbrica «Reglas básicas para la ordenación y ejecución de las actuaciones», en su apartado 1 distingue aquellas actuaciones que implican la necesidad de alterar el ordenamiento urbanístico de aquellas otras que no lo alteran. En el primer caso, acepta que los instrumentos de ordenación se aprueben de forma simultánea al trámite procedimental exigido para realizar la modificación urbana, o incluso, de manera independiente, de tal manera que estos instrumentos específicos tendrán los mismos efectos legales que los propios planes de ordenación urbanística, siempre y cuando incorporen el informe o memoria de sostenibilidad económica, es decir, el documento de previsión de costes y financiación. A las actuaciones que no alteren el ordenamiento urbanístico vigente les hará falta un ámbito de actuación conjunto a propuesta de quien tenga la iniciativa de las actuaciones y a elección del ayuntamiento correspondiente.
Por su parte, el apartado 2 regula la notificación del trámite correspondiente al ámbito de actuación a los legítimamente interesados, así como la información al público en trámite de audiencia detallando el contenido, y desarrolla el principio de equidistribución en el sentido de que los costes económicos sean correctos y proporcionales a cada uno de los agentes implicados tanto en la apreciación y valoración económica de inversión como en el momento de repartir beneficios. Seguidamente, el apartado 3 dispone que será posible ocupar las superficies de espacios libres, las superficies comunes de uso privativo, o de dominio público indispensables para la instalación de ascensores y otros elementos, recordando que los instrumentos de ordenación urbanística que lo desarrollen deberán tener en cuenta el volumen edificable, las distancias mínimas y las alineaciones. A continuación, el apartado 4 aplica el mismo criterio que el anterior con respecto a las obras que consigan reducir, al menos, hasta el 30% la demanda energética y el apartado 5 se refiere a las actuaciones sobre el patrimonio cultural y monumental, y exige el informe previo o la autorización del órgano competente para llevarlas a cabo.
La disposición final decimonovena de la Ley dictaminada fundamenta la competencia del Estado para dictar este precepto en el artículo 149.1.13 CE.
El Gobierno de la Generalitat, en la solicitud, reitera que este precepto (art. 10 LRRRU) reproduce prácticamente las mismas lesiones competenciales contenidas en la LES y en el Real decreto-ley 8/2011, y precisa, con respecto al apartado 3 de este artículo 10, que «se reitera la previsión del artículo 111.6 de la LES, [...] que permite la ocupación de superficies de dominio público para la instalación de ascensores y otros elementos de accesibilidad». También añade que «[s]e trata de una norma imperativa que legitima “ex lege” la ocupación de los espacios de dominio público, sin que la remisión que ahora se formula al planeamiento urbanístico salve la competencia autonómica, ya que impone al planeamiento el cumplimiento de esta regla, y únicamente se le ofrece la opción de buscar la fórmula más adecuada para hacerla posible». Y, en cuanto al apartado 4, el Gobierno de la Generalitat cuestiona esta autorización ex lege de ocupación del dominio público cuando esté en función de aquella reducción de hasta el 30% en el consumo energético de los edificios. En consecuencia, considera que el artículo 10 LRRRU vulnera las competencias de la Generalitat sobre urbanismo y vivienda (arts. 149.5 y 137.1 EAC).
Estas previsiones del artículo 10 LRRRU, que, dicho sea de paso, ya han sido objeto de regulación en la legislación urbanística catalana, tienen su antecedente en los artículos 110.4 y 111.6 LES, que fueron objeto del DCGE 6/2011 (FJ 3), con los que mantiene una equivalencia de contenidos. En este Dictamen ya consideramos que estas previsiones normativas «inciden de lleno sobre la competencia legislativa en materia urbanística, que atribuye a la Generalitat la potestad de fijar sus propias normas sobre la ordenación de la ciudad, mediante las técnicas jurídicas que considere más adecuadas (STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 4)». De esta misma ubicación en materia de urbanismo debemos partir para el análisis de los diversos apartados del precepto objeto de dictamen.
Con respecto al apartado 1 del artículo 10, en cuanto a la dualidad de planes, es decir, a los del ordenamiento general y a los instrumentos de ordenación que se aprueben de forma simultánea o independiente para llevar a cabo la rehabilitación edificatoria y la regeneración urbanas, debemos reanudar la consideración que efectuábamos en el DCGE 6/2011 cuando, al referirnos al artículo 110.4 LES, establecimos que implicaba una regulación de los instrumentos urbanísticos sobre edificios y, por tanto, tenía un contenido materialmente urbanístico.
En cuanto a la «memoria de sostenibilidad económica», a que se refiere el propio apartado 1 y que en el artículo 11 LRRRU figura como «memoria de viabilidad económica», constituye un instrumento claramente urbanístico que, de acuerdo con el artículo 149.5 EAC, corresponde regular a la Generalitat, como efectivamente ya ha hecho, al estar previsto en la legislación urbanística autonómica, principalmente en el Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, en el que se describen diferentes documentos con esta finalidad.
Igual consideración debe recibir el apartado 2 del artículo 10, que, refiriéndose también a actuaciones urbanísticas (delimitación de los ámbitos de actuación), dispone el mecanismo administrativo mediante el que deben llevarse a cabo (acuerdo administrativo) y su contenido y, en concreto, la referencia al trámite de audiencia y notificación a particulares previsto en el apartado 2 del artículo 10 LRRRU, que, de hecho, ya ha sido regulada por la Generalitat en el artículo 83.2 del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el citado Decreto legislativo 1/2010.
Asimismo, en cuanto a las ayudas públicas de la letra a del apartado 2 del artículo 10 LRRRU, si bien no dice de qué administración provendrán, sí conviene recordar que el otorgamiento de la subvención no comporta de ninguna manera la competencia de quien la consigna.
Con respecto a los apartados 3 a 5 del artículo 10 LRRRU, también contienen unas actuaciones de intervención sobre determinados espacios y bienes del suelo urbano y las consecuencias que esta intervención produce sobre el planeamiento, con el fin de garantizar la accesibilidad universal y la eficiencia energética. Estas reglas, cuya aplicación deberán garantizar los instrumentos de ordenación urbanística, se integran de forma natural dentro del ámbito material que comprende el urbanismo y tienen efectos directos sobre este. Es el caso, entre otros, de la previsión sobre la forma de computar las superficies ocupadas a efectos del volumen edificable o de las distancias mínimas y alineaciones.
En el DCGE 6/2011 (FJ 3.3) opinamos igualmente que se trataba de «herramientas al servicio de las previsiones de los planes, programas o instrumentos de rehabilitación que, junto con la ocupación del espacio que corresponda [...], se integran dentro del ámbito material que define el urbanismo». Y que estas previsiones vulneraban las competencias exclusivas de la Generalitat en materia de urbanismo, por dos razones fundamentales:
«La primera, con respecto a la desclasificación de espacios libres, porque el espacio libre es una categoría urbanística cuya regulación corresponde íntegramente a quien tiene la competencia en materia de urbanismo, que es la Generalitat. La segunda, relativa a la desafectación del dominio público, porque el artículo 111.6 LES vincula la propia existencia de la causa suficiente de desafectación —y también de desclasificación— al ejercicio de competencias urbanísticas, hecho que supone una invasión de la competencia exclusiva de la Generalitat sobre urbanismo.» (FJ 3.3)
Por último, en cuanto a la procedencia de la aplicación del artículo 149.1.13 CE, debemos remitirnos al parámetro expuesto en el fundamento jurídico segundo y aplicado a los preceptos anteriormente dictaminados, para descartar nuevamente que proceda su aplicación en el caso que ahora nos ocupa, en la medida en que las previsiones del artículo 10 LRRRU no responden de manera efectiva y estricta a la planificación general de la actividad económica.
En conclusión, el artículo 10 LRRRU no se ampara en el artículo 149.1.13 CE y vulnera las competencias de urbanismo de la Generalitat previstas en el artículo 149.5 EAC.
6. El artículo 11 LRRRU, rubricado «Memoria de viabilidad económica», exige un documento que analice las actuaciones en términos de rentabilidad, adecuación al deber legal de consignación y equidistribución de cargas y beneficios para los propietarios afectados, y detalla un conjunto de elementos, todos ellos de obra urbanística.
Según la disposición final decimonovena de la Ley 8/2013, la norma expuesta se habría dictado al amparo del artículo 149.1.13 CE y, adicionalmente, de las cláusulas competenciales 8 y 18 de este propio precepto constitucional. La solicitud de dictamen del Gobierno considera que vulnera las competencias de la Generalitat en materia de vivienda y urbanismo establecidas en los artículos 137.1 y 149.5 EAC.
Insistiendo en lo que ya hemos dicho al analizar el precepto anterior y reiterando también lo que se ha explicado al examinar el artículo 8 LRRRU, debemos decir que este artículo 11 se integra como un todo en el régimen de rehabilitación edificatoria y de regeneración urbanas regulando un aspecto más del régimen jurídico de las actuaciones sobre el medio urbano.
En concreto, en el seno de este procedimiento urbanístico, prescribe la realización de un trámite administrativo, de carácter previo y preceptivo, que garantice la sostenibilidad y viabilidad de las citadas actuaciones. Se inscribe, por lo tanto, de forma natural en estos procesos de transformación de la ciudad propiamente urbanísticos. Así, en cuanto a la invocación genérica por el legislador estatal del artículo 149.1.13 CE, debemos rechazarla por las mismas razones que hemos alegado respecto de los preceptos anteriores, con los que está directamente conectado, de acuerdo con el parámetro que hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo.
Respecto de la invocación de los otros dos títulos competenciales estatales más específicos, solo el artículo 149.1.18 CE podría tener alguna relación con la materia que se regula, ya que se trata de un documento administrativo que se integra en el procedimiento de realización de las actuaciones urbanísticas.
Sobre la incidencia de esta heterogénea competencia en el ámbito del urbanismo, hay que decir que la tantas veces citada STC 61/1997 no ha elaborado una doctrina general, sino que examina, caso por caso, si el Estado «puede aprobar normas especiales, circunscritas a un sector específico, como el urbanismo, más allá de la legislación general de expropiación forzosa y de las garantías comunes del expropiado, o del sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas» (FJ 11). Se trataría, pues, de dilucidar si el artículo 11 LRRRU pertenece a la regulación de unos «principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas» y si responde al objetivo fundamental de garantizar a los administrados un tratamiento común ante aquellas (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3, y 34/2013, de 14 de febrero, FJ 16). Asimismo, recientemente, la STC 139/2013, de 8 de julio, ha recordado que al amparo de esta competencia no solo le corresponde al Estado «la regulación del procedimiento común (art. 149.1.18 CE)» sino también «el régimen jurídico de los procedimientos concretos o especiales, aunque limitado a las materias sustantivas en que la Constitución le atribuye competencias» (FJ 3).
Según nuestro parecer, este informe o memoria, como hemos dicho, de sostenibilidad y viabilidad de las actuaciones, no cumple las condiciones exigidas para aceptar la aplicación de la competencia estatal del artículo 149.1.18 CE, por diversas razones: en primer lugar, porque prescribe una técnica administrativa instrumental, que forma parte del proceso urbanístico de transformación del suelo urbano, que correspondería establecer, si procede, a las administraciones competentes en esta materia. Así, ya hemos puesto de manifiesto que el Estado no tiene ninguna competencia sustantiva en la materia que ahora se dictamina, en la medida en que hemos dicho que no procede la aplicación del artículo 149.1.13 CE. Además, el precepto dictaminado no regula las relaciones entre la administración urbanística competente y los ciudadanos afectados por las actuaciones de transformación del suelo urbano, sino que impone una determinada actuación a dicha administración y, por último y a pesar de ello, en ningún caso podría tener la consideración de una base, puesto que el excesivo detalle de la regulación que contiene predispone el concreto modelo de esta memoria.
En conclusión, el artículo 11 LRRRU no se ampara en los títulos competenciales del artículo 149.1. 8, .13 y .18 CE y vulnera la competencia de la Generalitat del artículo 149.5 EAC en materia de urbanismo.
7. Como los artículos 12 y 13 LRRRU tratan de la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, los examinaremos conjuntamente, si bien analizando su contenido detalladamente y por separado.
El artículo 12 LRRRU establece, en su apartado 1, que la delimitación espacial del ámbito de actuación de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, conjuntas o aisladas, una vez ha ganado firmeza, tiene los siguientes efectos: comporta la declaración de utilidad pública o, en su caso, el interés social de los bienes y derechos necesarios para la ejecución de la actuación, a los efectos de aplicarles los regímenes de expropiación forzosa, venta y sustitución forzosas, y la sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración que actúa (letra a); legitima la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público de titularidad municipal indispensables para la instalación de ascensores y otros elementos para garantizar la accesibilidad universal, y que la aprobación definitiva de la actuación establece una cesión de uso del vuelo durante todo el tiempo que perdure la edificación (letra b);y, señala el inicio de las actuaciones (letra c).
El apartado 2 dispone que la conformidad o la autorización administrativa de las actuaciones, cualesquiera que sean, determina la afectación real directa e inmediata de las fincas constitutivas de elementos privativos en el régimen de propiedad horizontal o de los complejos inmobiliarios privados, sean cuales sean los propietarios, al cumplimiento del deber de costear las obras, y añade que esta afectación se deberá hacer constar mediante nota marginal en el Registro de la Propiedad.
La disposición final decimonovena invoca, como títulos competenciales para dictar este precepto, el más genérico del artículo 149.1.13 CE y los específicos del artículo 149.1 CE, subapartados 8 y 18.
De entrada, debemos descartar la aplicación del artículo 149.1.13 CE, por las razones que hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo y al inicio de este fundamento, ya que por el contenido y finalidad del precepto, este se sitúa en la materia de urbanismo, competencia de la Generalitat ex artículo 149.5 EAC, y no presenta una incidencia directa y significativa sobre la planificación general de la actividad económica que pueda desplazar al título competencial autonómico, que es el prevalente.
De los dos títulos específicos, entendemos que el artículo 149.1.8 CE estaría más relacionado con el apartado 2 del precepto dictaminado y el artículo 149.1.18 CE, con el apartado 1. La petición del Gobierno lo incluye en el grupo de preceptos que vulneran las competencias de la Generalitat en materias de urbanismo y vivienda previstas en los artículos 149.5 y 137.1 EAC.
En cuanto a la letra a del primer apartado, y sobre el establecimiento por el legislador de la causa suficiente para expropiar en el ámbito urbanístico, al amparo del artículo 149.1.18 CE, la STC 61/1997 ha considerado que la definición de la causa expropiandi va unida a la competencia material, de manera que:
«[...], se infiere que el Estado, por virtud del art. 149.1.18.° C.E., no puede definir con carácter básico todos los supuestos en que cabe hacer uso de la técnica expropiatoria mediante la declaración de la causa expropriandi necesaria en cada caso, habida cuenta de que la legislación sectorial sobre el urbanismo es de la competencia de las Comunidades Autónomas. Pero, como hemos dicho, ello no empece a que, por virtud del art. 149.1.1.° CE, el legislador estatal pueda definir como causa expropriandi el incumplimiento de la función social, justamente por la inobservancia de esos deberes básicos que al Estado compete regular por virtud del referido precepto.» (FJ 17.f)
Además, esta misma Sentencia y fundamento jurídico, respecto de la imposición por el legislador estatal a las administraciones urbanísticas competentes, de las vías de reacción jurídica, como la expropiación, la venta y la sustitución forzosas, de manera necesaria y sin alternativa, ha afirmado que ello «impide que el legislador autonómico pueda, en ejercicio de su competencia exclusiva sobre urbanismo, y ponderando las circunstancias y factores diversos de toda índole, acudir a eventuales técnicas urbanísticas diversas [...] por lo que se invade esta competencia exclusiva [...]». Lo mismo es necesario concluir respecto de la otra imposición de este precepto, la relativa a la sujeción de los bienes y derechos necesarios para la ejecución de las actuaciones al derecho de tanteo y retracto a favor de la administración actuante.
En cuanto a la letra b, esta prevé, como ultima ratio, que la realización de las actuaciones de rehabilitación edificatoria, renovación y regeneración actúe como causa suficiente de ocupación de unos espacios libres o bienes de dominio público, condicionando las facultades de las administraciones titulares. Se trata, nuevamente, de la regulación de técnicas administrativas de intervención jurídica de carácter público sobre el medio urbano, de contenido materialmente urbanístico.
Esta letra, en la medida en que regula los efectos de la delimitación de los ámbitos de gestión y ejecución de las actuaciones, determinando que la delimitación, una vez sea firme en vía administrativa, legitima la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público de titularidad municipal o que pertenezcan a otras administraciones, deberá ponerse en conexión con los apartados 3 a 5 del artículo 10 LRRRU, que ya hemos examinado en este fundamento jurídico. Por tanto, le son aplicables las consideraciones que hemos efectuado en relación con la vulneración de las competencias en materia de urbanismo de la Generalitat, por las razones que expusimos en el DCGE 6/2011.
Con respecto a la letra c, que conecta el inicio de las actuaciones a la delimitación de su ámbito una vez esta es firme en vía administrativa, de conformidad con la forma de gestión por la que haya optado la administración actuante, es una previsión que se inscribe también claramente en el procedimiento urbanístico, cuya regulación, en su caso, debería establecer la Generalitat en virtud de sus competencias sobre urbanismo previstas en el artículo 149.5 EAC.
Finalmente, el apartado 2 contiene una serie de previsiones relativas al tipo de garantía real que se establece sobre los elementos privativos de la propiedad horizontal o del complejo inmobiliario, su constancia registral y el régimen de preferencia y prioridad, que se proyectan, aunque de forma tangencial, sobre el ámbito material civil, respecto del cual, como hemos dicho en el punto 3 de este fundamento jurídico, corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva, salvo en lo que, en todo caso, el artículo 149.1.8 CE atribuye al Estado (art. 129 EAC). No obstante, la esencia del contenido de la norma que ahora se dictamina no es sino prever como afecta el deber de costear las obras de las actuaciones de rehabilitación edificatoria, regeneración y renovación urbanas a determinados sujetos privados que intervienen en el procedimiento de transformación urbanística, y como se garantiza esta obligación. Por tanto, esta norma es un elemento más que forma parte del régimen que regula las citadas actuaciones urbanísticas, de manera que su contenido pertenece de forma preferente al ámbito urbanístico (art. 149.5 EAC), razón por la cual no necesitamos pronunciarnos sobre la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de derecho civil.
En conclusión, el artículo 12 LRRRU no encuentra amparo en los títulos competenciales del artículo 149.1.8, .13 y .18 CE y vulnera las competencias de urbanismo de la Generalitat establecidas en el artículo 149.5 EAC.
El artículo 13 LRRRU, que trata las formas de ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas, dispone (apdo. 1) que las administraciones públicas podrán utilizar todas las modalidades de gestión directa e indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico, de contratación, de régimen local y de ordenación territorial y urbanística y señala (apdo. 2) diversas reglas procedimentales comunes, para el caso en que se opte por la expropiación y la ejecución subsidiaria a cargo de la Administración.
Asimismo, siempre que se trate de una ejecución subsidiaria a cargo de la Administración, esta decidirá (apdo. 3) si ejecuta las obras directamente o las adjudica por concurso público; el precepto detalla los diversos aspectos de este concurso, como el contenido de las bases, los sujetos que podrán participar y como podrán hacerlo, y los criterios preferentes para su adjudicación. Por último, admite los convenios de colaboración entre las administraciones y las entidades públicas adscritas o dependientes y dispone qué personificaciones administrativas pueden adoptar por ejecutar las actuaciones (consorcios o sociedades de capital mixto) y su participación en ellas.
Según la disposición final decimonovena, este artículo se dicta al amparo del artículo 149.1.13 CE. De acuerdo con el escrito de solicitud del Gobierno, vulnera las competencias de la Generalitat en materia de urbanismo y vivienda previstas en los artículos 149.5 y 137.1 EAC.
El artículo 13 LRRRU es tributario del artículo 12 LRRRU porque desarrolla la gestión una vez ha ganado firmeza la delimitación espacial del ámbito de actuación, y por ello queda encuadrado en el artículo 149.5 EAC.
No realizaremos ningún comentario en cuanto a la cuestión material de la expropiación, porque ya lo hemos hecho en el artículo anterior con suficiente detalle, y con respecto a la ejecución subsidiaria y el concurso público, pertenecen específicamente al capítulo de gestión urbanística, competencia de la Generalitat en virtud de sus competencias exclusivas.
Por otra parte, respecto del concurso público, corresponde a quien lo convoca la determinación de las bases; por tanto, describirlas aunque sea superficialmente por quien no tiene la competencia es invadir la de los demás. Las asociaciones administrativas que lleven a cabo la actuación deberán ser aquellas que ya prevé el ordenamiento urbanístico desarrollado por la Generalitat.
Queda, para acabar, analizar la figura del consorcio y de la empresa de economía mixta. Sin embargo, estos entes administrativos y/o mercantiles ya tienen una larga trayectoria, como también el carácter público de la función rehabilitadora y de regeneración y renovación urbanas, con la consiguiente exigencia de que las administraciones asuman la carga principal tanto en la fase de planeamiento como en la de gestión, y ello hace que puedan realizar la gestión por sí mismas o dando entrada a empresarios del sector, es decir, a lo que se denomina agente rehabilitador.
De lo que acabamos de exponer, queda claro que las reglas de gestión del artículo 13 LRRRU se identifican con acciones urbanísticas de las administraciones públicas que resultan de la ejecución de un proceso de planificación para la rehabilitación y renovación del medio urbano y de la elaboración de los proyectos, planes o programas correspondientes. Por lo tanto, se inscriben de forma natural en una materia relativa al derecho urbanístico que, como sucede con otros preceptos de este título II de la Ley dictaminada, no corresponde regular al legislador estatal al amparo de su competencia sobre las bases de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), por las razones que ya se han expuesto sobradamente en el fundamento jurídico segundo.
En conclusión, el artículo 13 LRRRU vulnera la competencia de la Generalitat de Catalunya del artículo 149.5 EAC en materia de urbanismo, y no encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE.
8. El artículo 15 LRRRU, apartado primero, de la Ley 8/2013 regula la base subjetiva de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas estableciendo que son sujetos legitimados para llevarlas a cabo, aparte de los obligados de acuerdo con el artículo 8, las empresas, entidades o sociedades que intervengan por cualquier título en este tipo de operaciones, así como las asociaciones administrativas que puedan constituir estos sujetos legitimados. El apartado segundo de este precepto dispone que la participación en la ejecución de las actividades de rehabilitación y regeneración urbanas deberá producirse, siempre y cuando sea posible, en un régimen de equidistribución de cargas y beneficios. El apartado tercero, finalmente, especifica toda una serie de facultades que corresponden a los sujetos legitimados para participar en la ejecución de las actuaciones rehabilitadoras y de regeneración.
Estas normas conforman unas intervenciones de naturaleza gestionadora urbanística; así, la actuación en el mercado inmobiliario con plena capacidad jurídica y con facultad para elaborar los planes o proyectos de gestión, el hecho de constituirse en asociaciones administrativas para participar en los concursos como fiduciarios, de asumir la gestión de las obras, de constituir un fondo de conservación y rehabilitación, de ser beneficiarios de las medidas de fomento y perceptores y gestores de las ayudas, de otorgar escrituras de modificación del régimen de propiedad horizontal como consecuencia de las obras realizadas, de ser beneficiarios de las expropiaciones y de solicitar créditos. Todas estas actuaciones de gestión urbanística atribuidas a los sujetos legitimados para participar en la ejecución de las actuaciones se recogen en el artículo 149.5 EAC.
Este precepto, de acuerdo con la disposición final decimonovena, se dicta al amparo del artículo 149.1.13 CE y, adicionalmente, de los títulos competenciales previstos en el artículo 149.1.1, .16, .18, .23 y .25 CE. En cuanto a los títulos alegados, ya hemos descartado la aplicación del título competencial relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la economía, conclusión que debemos reiterar respecto de este precepto concreto porque, en vista de su contenido, está claro que no nos encontramos ante una medida de ordenación económica, sino ante una regulación de los sujetos que pueden desarrollar determinadas actuaciones urbanísticas, que no presenta un vínculo o impacto directo y relevante sobre la economía general.
Por su parte, la Generalitat de Catalunya manifiesta en su solicitud que este precepto incurre en exceso competencial y vulnera las competencias que los artículos 137.1 y 149.5 EAC otorgan a la Generalitat de Catalunya.
Asimismo, con respecto a los títulos adicionales invocados por el Estado, debemos descartar los relativos a las bases sobre sanidad, régimen jurídico de las administraciones públicas, medio ambiente y energía (art. 149.1.16, .18, .23 y .25 CE, respectivamente), porque, aplicando lo que hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo, la finalidad y contenido del artículo 15 de la Ley 8/2013 no concuerda con estas materias.
En cuanto al artículo 149.1.1 CE como posible título habilitante de la regulación contenida en el artículo 15 LRRRU, debemos afirmar, en primer lugar, que «el destinatario de dicho título competencial es exclusivamente el ciudadano, en cuanto titular de derechos y deberes constitucionales» (STC 61/1997, FJ 17.f), razón por la cual este precepto constitucional no da cobertura a las referencias realizadas por el artículo 15 a las administraciones públicas y a las entidades públicas adscritas o que dependen de ellas como sujetos legitimados para ejecutar las actuaciones de rehabilitación y regeneración urbanas.
La competencia estatal para regular las condiciones básicas tiene por objeto, necesariamente, el ejercicio de algún derecho o deber constitucional y, en relación con la regulación que estamos examinando, podrían entrar en juego, por una parte, el derecho de propiedad con respecto a los sujetos legitimados en virtud de un título dominical (propietarios de terrenos, construcciones, edificaciones y fincas urbanas; comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios; cooperativas de viviendas) y, por otra, la libertad de empresa con respecto a las empresas, entidades y sociedades que intervengan por cualquier título en estas actuaciones. En ambos casos, a fin de que la regulación pueda ampararse en el artículo 149.1.1 CE, deberá referirse a la arquitectura elemental del derecho, su contenido básico y primario y las facultades elementales que lo integran (STC 61/1997, FJ 9.a). Lo que no le es posible al Estado mediante este título competencial es la definición o predeterminación de las técnicas o instrumentos propios de la política sectorial objeto de la competencia exclusiva autonómica, en este caso, del urbanismo (STC 61/1997, 17.b, y 27.b, entre otros). En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado la necesidad de «distinguir, pues, aquellas normas urbanísticas que guardan una directa e inmediata relación con el derecho de propiedad (ámbito al que se circunscribe el art. 149.1.1 CE) y del que se predican las condiciones básicas, de aquellas otras que tienen por objeto o se refieren a la ordenación de la ciudad, esto es, las normas que, en sentido amplio, regulan la actividad de urbanización y edificación de los terrenos para la creación de ciudad» (STC 61/1997, FJ 9.b).
La regulación del artículo 15 LRRRU establece con carácter uniforme el estatuto de los sujetos rehabilitadores y concreta sus diferentes facultades, que hemos descrito al principio, por lo cual esta medida no tiene relación con las condiciones básicas objeto del título del artículo 149.1.1 CE.
Así pues, el artículo 15 LRRRU, en tanto que establece los sujetos legitimados para participar en la ejecución de las actuaciones de rehabilitación y de regeneración urbanas en un régimen de equidistribución de cargas y beneficios, no encuentra amparo en el artículo 149.1.1 CE, y sí, en cambio, en el artículo 149.5 EAC porque no se trata de una garantía en condiciones de igualdad sino, más bien, de una consecuencia directa de la acción de ejecutar urbanísticamente una actuación, en nuestro caso, la de rehabilitar, regenerar y renovar urbanísticamente, lo cual se incluye en las competencias exclusivas de la Generalitat de Catalunya.
En consecuencia, el artículo 15 LRRRU contiene una regulación materialmente urbanística que vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 149.5 EAC y no encuentra habilitación en los títulos competenciales estatales invocados por la disposición final decimonovena LRRRU.
Quinto. El examen de constitucionalidad y estatutariedad de la disposición final duodécima, apartado cinco, relativo al acto de conformidad, aprobación o autorización de los actos de edificación y al silencio negativo
Finalmente, el Gobierno de la Generalitat solicita dictamen sobre el apartado cinco de la disposición final duodécima LRRRU, que modifica los apartados 7 y 8 del artículo 9 del Texto refundido de la Ley del suelo, aprobada por el Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio.
1. El apartado 7 dispone que todo acto de edificación requiere el acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo según la legislación de ordenación territorial y urbanística, cuya denegación debe ser motivada; y que, en ningún caso, pueden entenderse adquiridos por silencio administrativo derechos que contradigan el ordenamiento territorial o urbanístico.
El apartado 8 dispone que serán expresos y con silencio administrativo negativo los actos que autoricen movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones y otros de división de fincas cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación; las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta; la ubicación de viviendas prefabricadas e instalaciones similares, provisionales o permanentes; y la tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando la tala se derive de la legislación de protección del dominio público. Este precepto ya figuraba en el artículo 23 del Real decreto-ley 8/2011, que la Ley que ahora se dictamina ha derogado en la disposición derogatoria única, aunque con ciertas modificaciones.
Según la disposición final decimonovena, estos preceptos se han dictado al amparo del artículo 149.1.13 CE y, adicionalmente, de lo dispuesto en el artículo 149.1.1, .16, .18, .23 y 25 CE.
El Gobierno de la Generalitat, al solicitar dictamen sobre estos apartados 7 y 8, reitera los argumentos que ya aportó en el recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 23 del Real decreto-ley 8/2011, citado anteriormente, aduciendo que no tienen amparo en la competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, puesto que se trata de una de las técnicas de policía administrativa posibles, cuya elección corresponde al titular de la competencia sobre el sector en el que se pretenda desarrollar la actividad de policía administrativa.
Además, el escrito del Gobierno distingue las dos cuestiones que debemos examinar. La primera se refiere al acto expreso de conformidad, aduciendo que no incide en ningún régimen jurídico unitario ni es común denominador con el fin de justificar un desarrollo normativo autonómico, puesto que se trata únicamente de un procedimiento especial. La segunda se refiere al sentido negativo del silencio, aduciendo que el legislador estatal ya ha ejercido su competencia ex artículo 149.1.18 CE cuando, en el artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC), regula la regla general del silencio positivo en los procedimientos iniciados a instancia de los interesados, regla que solo puede ser eximida mediante una norma de derecho comunitario o una norma interna con rango de ley que exige la acreditación de razones imperiosas de interés general.
Esta cuestión fue tratada suficientemente en nuestro dictamen DCGE 8/2011, de 27 de septiembre, sobre el Real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, al que haremos referencia oportunamente.
2. Un simple examen de los preceptos citados permite determinar que la materia a que se refieren es el procedimiento administrativo y, más concretamente, determinados aspectos de este: los requisitos de los actos administrativos, expresos o presuntos y los efectos del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
Los títulos competenciales afectados son los del artículo 149.1.18 CE («procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas») y, con respecto a la Generalitat de Catalunya, el artículo 159.1.c EAC («normas de procedimiento administrativo que deriven de las particularidades del derecho sustantivo de Cataluña o de las especialidades de la organización de la Generalitat»). Lo que determina, pues, la competencia estatal y autonómica en esta materia no es tanto su ámbito funcional, como sucede en otras competencias compartidas, sino la distinción entre lo que tiene que ser «común» en este procedimiento y lo que puede ser «específico», en la medida en que esta especificidad derive de las especialidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas. Consiguientemente, la competencia autonómica está conectada directamente con el ejercicio de la correspondiente competencia material o sustantiva.
A) La jurisprudencia constitucional ha definido el alcance de la citada expresión «común», particularmente en dos sentencias que resultan relevantes.
La primera fue la STC 227/1988, de 29 de noviembre:
«El adjetivo “común” que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento.» (FJ 32)
Es decir, por procedimiento administrativo común debemos entender únicamente el conjunto de principios y reglas que deben estar presentes en toda actuación procesal administrativa, sea del Estado, de las comunidades autónomas o de cualquier otro ente público.
Posteriormente, la STC 50/1999, de 6 de abril, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, confirmó esta definición íntegramente y, lo que es más importante, la aplicó a los preceptos de esta Ley que regulan esta materia, excluyendo algunos y confirmando la constitucionalidad de otros.
Pues bien, si nos limitamos a las cuestiones reguladas en los dos preceptos examinados (necesidad de actos expresos de autorización o similares y sus requisitos, y efectos del silencio administrativo), el alcance de estas reglas y principios comunes puede concretarse en tres criterios sustanciales, que expusimos de forma detallada en nuestro Dictamen 8/2011: en primer lugar, la Administración está obligada a resolver dentro de los plazos establecidos, resolución que deberá ser motivada cuando limite o modifique derechos subjetivos o intereses legítimos, entre otros supuestos (arts. 42.1 y 54.1.c LRJPAC); en segundo lugar, el vencimiento del plazo establecido sin que se haya notificado al interesado resolución expresa deberá comportar como regla general la estimación de la solicitud por silencio positivo, y, finalmente, esta regla general solo podrá ser exceptuada para cada caso concreto cuando así se prevea mediante norma de derecho comunitario, o mediante norma con rango de ley si se aprecian «razones imperiosas de interés general» que lo justifiquen (art. 43.1 LRJPAC).
B) En consecuencia, la regulación de los preceptos que examinamos de la Ley 8/2013 que no aparezca directamente conectada con los citados principios no forma parte del procedimiento administrativo común, de manera que el Estado solo estaría habilitado para aprobarla si también es el titular de la competencia sustantiva sobre la que se ejercen. Lo contrario significaría una extralimitación en el ejercicio de sus poderes, como reconoció claramente la jurisprudencia citada anteriormente:
«Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho (…). En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta incumbe también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias.» (STC 227/1988, FJ 32)
Como veíamos anteriormente, la disposición final decimonovena invoca de forma general la competencia del Estado ex artículo 149.1.13 CE (apdo. 1) y, adicionalmente, la reconocida en el artículo 149.1.1, .16, .18, .23 y .25 CE. No será necesario que dediquemos demasiado espacio a refutar estas invocaciones en este momento, puesto que ya lo hemos hecho suficientemente en los fundamentos jurídicos anteriores, exceptuando lo que diremos posteriormente en relación con el artículo 149.1.1 CE. La mera lectura de las actividades sobre las que se proyecta la intervención administrativa regulada en los dos preceptos examinados demuestra sin más dudas que se integran dentro de la materia «urbanismo» (artículo 149.5 EAC), que es competencia exclusiva de la Generalitat. En todo caso, volveremos sobre esta cuestión al examinar de forma concreta los diferentes párrafos de los preceptos dictaminados.
3. El apartado 7 contiene dos prescripciones de naturaleza diversa.
A) La primera se refiere a la autorización, aprobación o acto de conformidad requeridos de forma preceptiva para todo acto de edificación, incluyendo una remisión expresa a lo dispuesto por la legislación autonómica. Debemos entender que las expresiones «requerirá» y «que sea preceptiva» significan que la intervención administrativa prevista no puede ser excluida por el legislador autonómico. Esta misma exigencia figuraba en el artículo 242.1 del Texto refundido de la Ley del suelo («preceptiva licencia municipal»). El Tribunal Constitucional consideró que el legislador estatal está habilitado para establecer con carácter general la necesidad de esta autorización al amparo de su competencia ex artículo 149.1.1 CE, ya que entendió que la edificación es una de las facultades que integran el contenido del derecho de la propiedad urbana, por lo que su regulación debería realizarse de forma igualitaria:
«No puede entenderse el precepto enjuiciado desconectado del art. 33 TRLS en cuanto éste dispone que “el otorgamiento de la licencia determinará la adquisición del derecho a edificar, siempre que el proyecto presentado fuera conforme con la ordenación urbanística aplicable”. Situado en este contexto legal, el art. 242.1 TRLS al exigir con carácter preceptivo la licencia para “todo acto de edificación” responde a la lógica interna de la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos de la propiedad urbana (derecho a edificar), regulación que al Estado compete en virtud del art. 149.1.1º CE.» (STC 61/1997, FJ 34.a)
Esta doctrina debe ser aplicada al precepto que examinamos en cuanto a lo que le afecta, es decir, en la exigencia de una autorización o figura similar para todo acto de edificación. En cambio, de acuerdo con la remisión antes citada, será la Generalitat quien regulará las formas, condiciones, efectos y otros aspectos relacionados con esta autorización.
Además, el precepto exige que la denegación de la autorización debe ser motivada. Como veíamos antes, esta exigencia forma parte de los principios y reglas propios del procedimiento administrativo común en los casos en que el acto administrativo limite derechos subjetivos o intereses legítimos. Si tenemos en cuenta que la decisión de edificar es una de las facultades que integran el contenido del derecho de propiedad urbana, parece lógico considerar que su denegación constituye un límite a este derecho, de manera que la motivación es una garantía mínima imprescindible.
B) La segunda de las prescripciones antes indicadas prohíbe la adquisición por silencio administrativo de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística. Una expresión idéntica, aunque referida únicamente al silencio administrativo producido en las solicitudes de licencias de edificación, aparecía ya en el artículo 242.6 del Texto refundido de la Ley del suelo, aprobado por el Real decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, y avalado por la STC 61/1997, antes citada, por considerar que se trata de un principio propio del procedimiento administrativo común:
«Este precepto, en atención a su contenido, se encuadra en la competencia del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18º CE) por lo que debe rechazarse la impugnación esgrimida en punto al art. 242.6 TRLS.» (FJ 34.a)
La redacción que examinamos fue introducida en el Texto refundido de la Ley del suelo, aprobado por el Real decreto legislativo 2/2008, y mantenida hasta ahora. Este texto incluye modificaciones de detalle refiriendo la prohibición no solo al caso de las licencias de edificación sino también «adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística», cuestión esta que constituye la finalidad esencial de la norma. Entendemos, por tanto, que la argumentación jurisprudencial que acabamos de citar le es plenamente aplicable.
Consiguientemente, el apartado 7 examinado no vulnera las competencias de la Generalitat.
4. El apartado 8 establece una exclusión legal a la regla general del efecto positivo del silencio en cuatro supuestos, todos ellos relacionados con actividades urbanísticas.
Tal como se desprende de la exposición realizada en el apartado 2.A de este fundamento jurídico, la competencia estatal o autonómica para declarar la excepción de la regla del silencio positivo no forma parte del procedimiento administrativo común. Esta atribución corresponde al Estado o, en nuestro caso, a la Generalitat, según sea la materia sobre la que opera, exigiéndose únicamente que se acuerde mediante norma con rango de ley, y que se aprecie la indicada concurrencia de razones imperiosas de interés general que la justifiquen. Por tanto, examinaremos a continuación cuál es el título competencial sobre el que se proyectan de forma directa y prevalente los diferentes supuestos a los que el precepto examinado aplica la excepción. Puesto que algunos de estos supuestos ya fueron analizados en el DCGE 8/2011, no será necesario que los tratemos de forma detallada.
A) Los supuestos citados en las letras a (movimientos de tierras, explanaciones y actos de división de fincas), b (obras de edificación construcción e implantación de instalaciones de nueva planta) y c (ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares) se refieren a actividades claramente relacionadas con la edificación y el urbanismo, motivo por el cual su autorización o denegación debe considerarse como un acto de ejercicio de las competencias exclusivas de la Generalitat en esta materia (artículo 149.5 EAC, en particular en su apartado e). El Estado, pues, no tiene competencia para exceptuar la regla del silencio positivo en estos supuestos.
B) La letra d (tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva) ya figuraba en el artículo 23.1 del Real decreto-ley 8/2011, y en consecuencia fue tratado en nuestro DCGE 8/2011 (FJ 5.4.B). Ciertamente, ya consideramos en aquel momento que la competencia compartida en materia de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE) resultaba afectada, pero no por ello podía ser absorbida por el Estado, ya que la autorización de una tala de masas arbóreas es un simple acto de ejecución.
Además, el precepto examinado introduce diferencias notables en su redacción respecto de la versión citada anteriormente: ha desaparecido la referencia a las talas que «por sus características puedan afectar al paisaje» y, en cambio, se define el supuesto con más precisión al limitarlo a las talas en «terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística». Con ello se desvanecen las dudas que podríamos tener con respecto a la prevalencia del título competencial sobre urbanismo en este supuesto.
En consecuencia, el apartado 8 examinado vulnera las competencias de la Generalitat en materia de régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas catalanas establecidas en el artículo 159.1.c EAC, en la medida en que afectan al derecho sustantivo de Cataluña sobre el urbanismo (art. 149.5.e EAC), y, por tanto, no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE, y tampoco en el resto de títulos competenciales invocados en la disposición final decimonovena.
Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes
CONCLUSIONES
Primera. Los artículos 4, 5, 6 y las disposiciones transitoria primera y final decimoctava de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 137.1 del Estatuto.
Adoptada por unanimidad.
Segunda. Los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 15 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 149.5 del Estatuto.
Adoptada por unanimidad.
Tercera. El apartado cinco de la disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, en la redacción que da al apartado 8 del artículo 9 del Texto refundido de la Ley del suelo, aprobado por el Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 159.1.c del Estatuto.
Adoptada por unanimidad.
Cuarta. El apartado cinco de la disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, en la redacción que da al apartado 7 del artículo 9 del Texto refundido de la Ley del suelo, aprobado por el Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.
Adoptada por unanimidad.
Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.
Barcelona, 8 de agosto de 2013
Àlex Bas Vilafranca
Consejero secretario
Joan Egea Fernàndez
Presidente.
