El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Eliseo Aja, del consejero Pere Jover Presa, del vicepresidente Joan Egea Fernàndez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agulló Agüero, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y Àlex Bas Vilafranca, ha acordado emitir el siguiente
DICTAMEN
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat y por más de una décima parte de los diputados del Parlamento, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, sobre la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica (BOE núm. 312, de 28 de diciembre de 2012).
ANTECEDENTES
1. El día 23 de enero de 2013 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 22 de enero de 2013 (Reg. núm. 2932), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 22 de enero de 2013, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía del artículo 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica.
El órgano solicitante requiere de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 24 de enero de 2013, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente del citado Dictamen al consejero secretario Jaume Vernet Llobet.
3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.
4. En fecha 8 de febrero de 2013 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña, de 8 de febrero (Reg. núm. 2978), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 30 de la Ley 2/2009, se comunicaba al Consell la admisión interna, por parte de la Presidencia del Parlamento, de la solicitud de dictamen presentada el 7 de febrero de 2013 por más de una décima parte de los diputados del Parlamento, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya (Reg. Parlamento núm. 2141), sobre la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica.
Los solicitantes piden de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.
5. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 12 de febrero de 2013, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud de dictamen, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen.
6. En la misma sesión del día 12 de febrero de 2013, según lo establecido en los artículos 19.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, y 31 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, y dado que ambas solicitudes tienen objetos sustancialmente conexos que justifican la unidad de tramitación y decisión, ya que recaen sobre la misma norma legal y coinciden en la disposición cuestionada, se acordó abrir el trámite de audiencia para que los solicitantes formularan las alegaciones que consideraran oportunas sobre la posibilidad de acumulación, por parte del Consell, de los dos procedimientos de dictamen.
Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, el Consell acordó dirigirse a los solicitantes, a los grupos parlamentarios, y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran con relación a la materia sometida a dictamen.
7. En la sesión del día 19 de febrero de 2013, una vez transcurrido el plazo para realizar el trámite de audiencia, el Consell acordó acumular la solicitud de dictamen presentada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, a la solicitud presentada por el Gobierno de la Generalitat.
8. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 21 de febrero de 2013.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. El objeto del Dictamen
1. El Gobierno de la Generalitat, por un lado, y más de una décima parte de los diputados del Parlamento, por otro, solicitan nuestro dictamen en relación con el artículo 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica (en adelante, Ley 16/2012), con carácter previo a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (arts. 76.3 EAC y 16.2.a, 30.1 y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero). Las dos solicitudes han sido acumuladas a causa de la conexión entre el objeto de ambas, que justifica la unidad de tramitación y decisión (art. 19.2 de la Ley 2/2009).
En este primer fundamento jurídico, expondremos el contenido de la Ley 16/2012 y el contexto normativo en el que se inserta; así como los antecedentes, finalidad y objeto del artículo 19 de la Ley y las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que formulan la solicitud del Gobierno y la de los diputados. Finalmente, avanzaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de dar respuesta a ambas peticiones.
2. La Ley 16/2012 forma parte, según su preámbulo, del conjunto de medidas tributarias que han ido introduciéndose en los últimos meses con el fin de consolidar las finanzas públicas mediante diferentes normas con rango de ley (en concreto, el Real decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público; el Real decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público, y el Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad). La finalidad declarada del conjunto de la Ley es reforzar los ingresos públicos mediante la adopción de medidas adicionales que «permitan fijar las bases de una recuperación económica estable y duradera».
La Ley 16/2012 está integrada por 19 artículos, divididos en once capítulos, tres disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y trece disposiciones finales. El texto legislativo introduce diversas modificaciones en el régimen jurídico de diferentes tributos estatales como el impuesto sobre la renta de las personas físicas (arts. 1 a 6), el impuesto sobre sociedades (arts. 7 a 9), el impuesto sobre el patrimonio (art. 10), el impuesto sobre la renta de los no residentes (art. 11), el impuesto sobre el valor añadido (art. 12) y el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (art. 13), y de diferentes tributos locales (arts. 14 y 15). Asimismo, modifica la regulación del catastro inmobiliario (art. 16) y del régimen económico y fiscal de Canarias (arts. 17 y 18). Finalmente, el artículo 19 regula un nuevo tributo, el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito.
De acuerdo con la disposición final undécima de la Ley 16/2012, esta se aprueba al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14 CE, que atribuye al Estado la competencia en materia de «Hacienda general».
3. El impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito es una novedad en el ordenamiento tributario estatal, pero no es nueva la sujeción a gravamen de este tipo de actividad financiera en el ámbito de los tributos creados por las comunidades autónomas. La comunidad autónoma de Extremadura aprobó, de forma pionera, este tipo de tributo mediante la Ley 14/2001, de 29 de noviembre de 2001, reguladora del impuesto sobre los depósitos de las entidades de crédito, que posteriormente fue refundida por el Decreto legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el texto vigente de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos propios (arts. 40 a 53). Esta ley de la Asamblea de Extremadura fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno (Recurso de inconstitucionalidad núm. 1894/2002), que ha sido desestimado por la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 210/2012, de 14 de noviembre, declarando la conformidad del tributo propio de la comunidad extremeña con el bloque de la constitucionalidad.
Además del caso de la Comunidad de Extremadura, otras comunidades autónomas han establecido como tributo propio este tipo de impuesto sobre los depósitos bancarios. En particular, este impuesto está previsto por la Ley del Parlamento de Andalucía 11/2010, de 3 de diciembre, de medidas fiscales para la reducción del déficit público y para la sostenibilidad (art. 6); por la Ley del Parlamento de Canarias 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas y fiscales (art. 41), y por la Ley del Principado de Asturias 3/2012, de 28 de diciembre, de presupuestos generales para el 2013 (art. 41). En relación con Cataluña, debemos remarcar que el Gobierno de la Generalitat ha aprobado el Decreto-ley 5/2012, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, norma que ha sido objeto de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno, invocando el artículo 161.2 CE, que comporta la subsiguiente suspensión automática de su aplicación (Resolución del Tribunal Constitucional de 15 de enero de 2012, por la que se admite a trámite el Recurso de inconstitucionalidad núm. 7279-2012 contra el Decreto-ley 5/2012, de 18 de diciembre, y se acuerda su suspensión, publicada en el BOE núm. 15, de 17 de enero de 2013).
Con el fin de completar el contexto en el que se inscribe la norma objeto de dictamen, debemos mencionar los datos más relevantes de su tramitación parlamentaria. El Proyecto de ley aprobado por el Gobierno, y en el que no figuraba el artículo 19, fue presentado en el Congreso de los Diputados el 28 de septiembre de 2012 (BOCG, Congreso de los Diputados, núm. A-26-1, de 4 de octubre de 2012) y fue aprobado por la Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas con competencia legislativa plena el 26 de noviembre. Una vez enviado el texto aprobado al Senado, el día 4 de diciembre se publicaron las enmiendas, entre las que se encontraban la núm. 166 y la núm. 169, presentadas por el Grupo Parlamentario Popular, que introducían, respectivamente, un nuevo párrafo en el preámbulo y un nuevo artículo 19 mediante el que se creaba el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (BOCG, Senado, núm. 130_962, de 4 de diciembre de 2012). El Pleno del Senado aprobó el texto, incorporando estas dos enmiendas, el 13 de diciembre (BOCG, Senado, núm. 138_1048, de 18 de diciembre de 2012) y el Pleno del Congreso de los Diputados lo aprobó definitivamente el día 20 de diciembre (BOCG, Congreso de los Diputados, núm. A-26-6, de 2 de enero de 2013).
4. La finalidad del artículo 19 de la Ley 16/2012 es, como se proclama en su preámbulo, modificar este contexto normativo de existencia de diferentes impuestos de ámbito autonómico sobre depósitos en las entidades de crédito. Explícitamente, la pretensión de la creación del impuesto estatal es «asegurar un tratamiento fiscal armonizado que garantice una mayor eficiencia en el funcionamiento del sistema financiero».
El artículo 19 contiene catorce apartados en los que se regulan los diferentes elementos del nuevo tributo estatal.
a) El ámbito territorial de aplicación es todo el territorio del Estado, sin perjuicio de los regímenes propios de los territorios históricos del País Vasco y de la Comunidad Foral de Navarra (art. 19, apdo. dos). El hecho imponible del impuesto se define como «el mantenimiento de fondos de terceros, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, por los contribuyentes señalados en el apartado Seis de este artículo, y que comporten la obligación de restitución, a excepción de los fondos mantenidos en sucursales fuera del territorio español» (art. 19, apdo. tres). El apartado cuatro del artículo 19 fija las exenciones del impuesto que benefician a determinadas entidades bancarias de carácter público (Banco de España y autoridades de regulación monetaria, Banco Europeo de Inversiones, Banco Central Europeo e Instituto de Crédito Oficial). Se regula el período impositivo, que será el año natural, y el devengo, que se fija en el último día del período impositivo (art. 19, apdo. cinco). Los contribuyentes sujetos al impuesto son las entidades de crédito, definidas de acuerdo con la legislación vigente, y las sucursales en territorio español de entidades de crédito extranjeras (art. 19, apdo. seis).
b) La base imponible, regulada en el apartado siete del artículo 19, tras la aplicación del tipo de gravamen, determina la cuota tributaria. De acuerdo con el artículo 19, apartado ocho, de la Ley 16/2012, «la cuota íntegra será el resultado de aplicar a la base imponible el tipo de gravamen del 0 por ciento». Se regula la obligación de autoliquidación del impuesto por parte de los contribuyentes, pero se determina que la presentación de la autoliquidación no es obligatoria cuando la cuota íntegra sea igual a cero euros (art. 19, apdo. nueve) y lo mismo se fija en relación con la obligación de realizar el pago a cuenta: se regula su contenido pero se establece que no es obligatoria cuando la cuota íntegra sea igual a cero euros (art. 19, apdo. diez). El artículo 19, apartado once, habilita a la ley de presupuestos generales del Estado para modificar el tipo de gravamen y el pago a cuenta.
c) El apartado doce de este precepto establece las infracciones y sanciones, remitiendo a la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria (en adelante, LGT).
d) El artículo 19, apartado trece, prevé que será aplicable lo que dispone el artículo 6, apartado dos, LOFCA cuando se produzca una disminución de los ingresos de las comunidades autónomas como consecuencia de que el impuesto estatal recaiga sobre hechos imponibles gravados por estas. La aplicación de esta previsión del artículo 6, apartado dos, LOFCA es procedente «únicamente [...] respecto de aquellos tributos propios de las Comunidades Autónomas establecidos en una Ley aprobada con anterioridad a 1 de diciembre de 2012».
Finalmente, el artículo 19, apartado catorce, establece la entrada en vigor del impuesto a partir del 1 de enero de 2013.
5. El escrito de solicitud del Gobierno formula un cuestionamiento global del artículo 19 de la Ley 16/2012 y fundamenta las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que plantea respecto del precepto en dos tipos de vicios, uno material y otro formal.
En primer lugar, considera que la creación de un impuesto estatal sobre los depósitos en las entidades de crédito que no tiene voluntad recaudatoria, puesto que se fija un tipo de gravamen del 0%, constituye una «vía indirecta para evitar la existencia de los impuestos autonómicos sobre los depósitos bancarios», lo que comporta «un exceso en el ejercicio de la competencia estatal y la correlativa lesión, por menoscabo, de la competencia autonómica para la creación de tributos» (art. 157.1.b CE y art. 203.5 EAC). Al mismo tiempo, el Gobierno considera que el establecimiento de este tipo de impuesto supone una vulneración del principio de lealtad constitucional que, según el escrito, se infiere del deber de sujeción a la Constitución establecido por el artículo 9.1 CE, que «rechaza las interferencias en el legítimo ejercicio de las competencias de los demás entes territoriales y proscribe cualquier regulación que desconozca y haga inoperante el sistema de distribución de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad».
En segundo lugar, la solicitud plantea que la introducción del artículo 19 mediante una enmienda en el Senado, sin tener una mínima conexión con las materias que figuraban en el Proyecto de ley, constituye una infracción del procedimiento legislativo porque supone una nueva iniciativa legislativa tramitada directamente por el Senado sin la aprobación previa del Congreso de los Diputados. Este vicio formal del precepto sería contrario al principio democrático (art. 1.1 CE) y a los derechos fundamentales de participación política (art. 23.1 y .2 CE).
El escrito de solicitud formulado por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, por su parte, plantea sustancialmente los mismos reproches respecto de la norma objeto de dictamen. Considera que el impuesto creado con un tipo de gravamen cero puede vulnerar el título VI del Estatuto de autonomía, especialmente los artículos 201, 202, 203 y 209 EAC, así como los artículos 156 y 157 CE. Además, la determinación del día 1 de diciembre de 2012 como fecha límite para la consideración de la compensación por el perjuicio causado a las comunidades autónomas que tenían regulado este impuesto supone una vulneración del principio de irretroactividad (art. 9.3 CE) y del mandato de que el sistema de financiación no puede comportar efectos discriminatorios hacia Cataluña (art. 201.4 EAC en relación con el art. 138.1 CE). También consideran los diputados solicitantes que el artículo 19 de la Ley 16/2012 es contrario al principio de lealtad institucional, reconocido en el artículo 3 EAC, y que la tramitación parlamentaria del precepto «puede infringir el proceso legislativo y el principio de homogeneidad legislativa», invocando como vulnerado el artículo 23 CE.
6. Con el fin de dar respuesta a las dudas planteadas por la solicitud del Gobierno y por la de los diputados del Parlamento sobre la regulación del artículo 19 de la Ley 16/2012, que crea un nuevo impuesto estatal con un tipo de gravamen cero, la estructura de nuestro Dictamen será la siguiente. En el fundamento jurídico segundo trataremos la configuración constitucional y estatutaria del poder tributario estatal y autonómico. A continuación, en el fundamento jurídico tercero, aplicaremos el parámetro de constitucionalidad y estatutariedad relativo al poder tributario en relación con el artículo 19 de la Ley 16/2012, teniendo en cuenta especialmente el tipo de gravamen que caracteriza el impuesto, y la tramitación parlamentaria de este precepto.
Segundo. La configuración constitucional y estatutaria del poder tributario estatal y autonómico
Con el fin de establecer el parámetro constitucional de referencia, en este fundamento jurídico examinaremos la configuración constitucional del poder tributario a partir de las normas que lo reconocen, centrándonos en diversas cuestiones. En primer lugar, se analizará el poder tributario estatal y, en concreto, la competencia para establecer y regular tributos y los límites a los que este poder está sometido; seguidamente, estudiaremos los elementos definidores del concepto constitucional de tributo. En segundo lugar, trataremos el reconocimiento del poder tributario autonómico, los límites de su ejercicio y la noción de menoscabo como posible lesión. Y, por último, nos referiremos a la proyección del principio de lealtad sobre el ejercicio de las competencias financieras del Estado y de las comunidades autónomas.
1. La potestad constitucional de establecer y exigir tributos se encuentra en los dos primeros apartados del artículo 133 CE. El primero atribuye al Estado la potestad «originaria» para establecer los tributos mediante una ley y el segundo reconoce la potestad tributaria a las comunidades autónomas y las corporaciones locales. El artículo 133 CE, en sus apartados primero y segundo, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, tiene como objetivo integrar la reserva de ley estatal y la autonomía territorial (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 10).
En particular, sobre el poder tributario estatal, la jurisprudencia constitucional relativa al artículo 133.1 CE ha destacado su vinculación, por un lado, con el deber de contribuir proclamado en el artículo 31 CE, y, por otro, con el bloque de la constitucionalidad relativo al sistema de distribución de competencias financieras entre los entes territoriales, de modo que menciona expresamente, con respecto al ámbito competencial, «la indudable conexión existente entre los arts. 133.1, 149.1.14 y 157.3 CE» (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6).
Haciendo abstracción de la reserva de ley para establecer tributos, que no es relevante para el objeto de este Dictamen, la dicción del artículo 133.1 CE es rotunda: «La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado». Esta redacción responde al momento histórico de la aprobación de la Constitución, y es un título habilitante de aquel para regular «no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario [...]» (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6), de acuerdo con el título competencial que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la hacienda general (art. 149.1.14 CE), aunque no se defina constitucionalmente un sistema tributario predeterminado (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 10).
La Constitución, pues, reserva al Estado la competencia exclusiva en relación con la hacienda general y la deuda del Estado (art. 149.1.14 CE). La dicción del precepto ha permitido sostener que se refería tanto al conjunto de la hacienda pública como a la del Estado. El Tribunal Constitucional no ha elaborado, sin embargo, en esta materia una doctrina sistemática ni global, como ya manifestó el Consell Consultiu en el Dictamen núm. 251, de 28 de enero de 2004, sobre la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, que recoge un esmerado resumen de la doctrina constitucional (F III.3).
De este modo, el Tribunal Constitucional, en la STC 179/1985, de 19 de diciembre, entiende que el artículo 149.1.14 CE «comprende obviamente la regulación de los impuestos estatales, tanto en sus aspectos principales o fundamentales como en los accesorios o accidentales» (FJ 3), mientras el Estado no decida «delegarla [la regulación] al amparo del art. 156.2 CE, o ex art. 157.1.a ceda la gestión del tributo [...], o, en fin, la Comunidad Autónoma ostente otro título competencial que la habilite para ello» (STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 10), todo ello aparte de poder regular el marco general de todo el sistema tributario.
En este sentido, el Tribunal ha relacionado el artículo 149.1.14 CE con los preceptos constitucionales relativos a la financiación de las haciendas autonómicas, que deben coordinarse con la hacienda estatal (art. 156.1 CE). Para hacer efectiva esta coordinación, al Estado le corresponde determinar la relación entre la hacienda estatal y las haciendas de las comunidades autónomas, con el fin de asegurar su autonomía financiera, constitucionalmente garantizada por el artículo 156.1 CE (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 6), y, de acuerdo con el artículo 157.3 CE, fijar a través de una ley orgánica el marco y límites dentro de los que la autonomía financiera debe actuar (STC 179/1987, de 12 de noviembre, FJ 2).
Por tanto, en virtud del artículo 149.1.14 CE, el Estado tiene competencia para establecer tributos propios y realizar una regulación general del sistema tributario, siempre y cuando respete otras prescripciones constitucionales que seguidamente veremos.
El poder tributario (art. 133 CE), es decir, el poder de gravar, es el reverso del deber de contribuir (art. 31.1 CE), y ambos deben ejercerse de conformidad con los principios, mandatos y exigencias constitucionales. Con respecto a los impuestos, y con motivo del impuesto sobre la renta, el Tribunal Constitucional ha subrayado que el legislador disfruta de un amplio margen de libertad en su configuración. Ahora bien, este no puede sobrepasar los límites al poder tributario que se derivan de los principios constitucionales (STC 214/1994, de 14 de julio, FJ 5) y la acción estatal «debe desplegarse teniendo en cuenta las peculiaridades de un sistema de autonomías territoriales» (STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 4), de modo que debe prevenirse que el poder financiero del Estado se utilice de manera que pueda «desconocer, desplazar o limitar» las competencias autonómicas (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 2).
En consecuencia, el Estado puede establecer tributos (art. 133.1 CE) respetando los principios constitucionales correspondientes, entre los que existe el de reserva de ley (arts. 31.3 y 133.1 CE) y también otros como los de generalidad, igualdad, capacidad económica y progresividad (art. 31.1 CE). Asimismo, existen principios relacionados con el reconocimiento constitucional del poder tributario de las comunidades autónomas (arts. 133.2 y 157.1.b CE) y de su autonomía financiera (art. 156.1 CE), que, a su vez, deberán respetar también las prescripciones constitucionales, estatutarias y de la LOFCA (arts. 133.2, 156.1 y 157.3 CE), a las que nos referiremos expresamente más adelante.
A continuación, examinaremos el concepto constitucional de tributo. La STC 193/2004, de 4 de noviembre, declaró que:
«Desde una perspectiva estrictamente constitucional el tributo constituye una prestación patrimonial de carácter público que se satisface a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, y grava un presupuesto de hecho o hecho imponible revelador de capacidad económica fijado en la Ley.» (FJ 4)
Según el Tribunal Constitucional, entre los elementos esenciales de la definición de un tributo debe incluirse su cuantía o los elementos necesarios para su cuantificación (STC 63/2003, de 27 de marzo, FJ 7, y STC 121/2005, de 10 de mayo, FJ 9). Entre estos elementos de cuantificación tiene una particular relevancia el tipo de gravamen (STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 5).
Este es una parte integrante de los tributos de cuota variable (art. 56 LGT), que consiste en la expresión cifrada de la cuota o cantidad a pagar inicialmente a título de tributo por el contribuyente. De forma más precisa, el tipo de gravamen se define como la cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica a la base liquidable para obtener como resultado la cuota íntegra (art. 55.1 LGT).
El artículo 55.2 y .3 LGT enumera los diferentes tipos de gravamen entre los que expresamente incluye el de tipo cero. Esta previsión, sin embargo, no implica la posibilidad de establecer tributos que no den lugar a ingresos tributarios, lo que ocurriría si se admitiera la existencia de tributos sin cuota o de tributos con cuota cero. Los tributos pretenden la obtención de «ingresos públicos» que son exigibles como consecuencia de la realización de un supuesto de hecho, denominado hecho imponible «al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos» (art. 2.1, párrafo primero, LGT). La finalidad de obtener ingresos es, por tanto, definitoria del concepto de tributo, sin perjuicio de su compatibilidad con otras finalidades de carácter extrafiscal, tal como reconoce el párrafo segundo del propio artículo al establecer que «[l]os tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución».
El tipo cero, como los tipos bonificados o reducidos por la aplicación de bonificaciones o deducciones en la cuota y como las propias exenciones, son técnicas que sirven a diferentes fines que deben determinarse en cada caso, pero que no pueden llegar al punto de anular la naturaleza de instrumento recaudatorio del tributo.
2. Tal como hemos anunciado, seguidamente examinaremos el poder tributario reconocido a las comunidades autónomas y sus límites constitucionales, así como el supuesto de lesión por menoscabo alegado por el Gobierno.
A) El poder tributario autonómico se fundamenta en los artículos 133.2, 156.1 y 157.1 CE y en los preceptos correspondientes de los estatutos de autonomía (con respecto a Cataluña, los arts. 201 y 203.5 EAC). Este poder, que es una manifestación de la autonomía financiera, está limitado por la referencia expresa del artículo 133.2 CE a la Constitución y a «las leyes». Estas leyes son específicamente la legislación estatal que se dicte para efectuar la cesión de tributos o bien para delimitar las competencias financieras de las comunidades, es decir, en este último caso, la LOFCA, prevista para esta finalidad en el artículo 157.3 CE, que debe ser susceptible de una interpretación armónica con los estatutos de autonomía, tal como establecen la disposición final LOFCA y la disposición adicional duodécima EAC.
La autonomía financiera (art. 156.1 CE) y sus límites han sido objeto de examen por parte de este Consell de Garanties en sus DCGE 7/2012, de 8 de junio (FJ 4.2), y DCGE 8/2012, de 2 de julio (FJ 2), en los que se realiza una síntesis de la doctrina constitucional, a la que nos remitimos. Esta autonomía opera en la vertiente de los ingresos y en la de los gastos, interesándonos ahora la primera.
Para el Tribunal Constitucional (STC 109/2011, de 22 de junio, FJ 5), el principio de autonomía financiera de las comunidades autónomas se establece constitucionalmente de forma específica en el citado artículo 156.1 CE, desarrollado mediante la LOFCA. El Tribunal ha afirmado reiteradamente que la autonomía en el ámbito financiero «se erige en instrumento indispensable» de la autonomía política (véase, por todas, la STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3).
Entre las fuentes de ingresos, las comunidades autónomas tienen la posibilidad de crear tributos propios (art. 157.1.b CE y arts. 6 a 9 LOFCA). A los efectos de este Dictamen interesa destacar que la autonomía financiera, cuando se expresa mediante la creación de impuestos, está sujeta a un límite competencial diverso del que afecta a la creación de tasas y contribuciones: mientras que la competencia para crearlas está determinada por la titularidad de la competencia sobre el servicio o actividad que las origina (arts. 7 y 8 LOFCA), la creación de un espacio impositivo propio está condicionada, ya que las comunidades autónomas solo pueden gravar hechos imponibles que no hayan sido gravados por el Estado (art. 6, apdos. dos y tres, LOFCA). En este sentido, puede decirse que el conjunto de tributos de carácter autonómico en la actual configuración es residual, dado que la comunidad autónoma solo puede establecer impuestos donde el Estado no haya gravado previamente un determinado hecho imponible.
Además, la autonomía financiera de las comunidades autónomas no es absoluta y se somete a límites derivados de la articulación de las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas (STC 49/1995, de 16 de febrero, FJ 4), como la sujeción al principio de coordinación con la hacienda estatal (art. 156.1 CE), y lo preceptuado para los impuestos propios en la Constitución (art. 157.2 CE) o en la LOFCA (arts. 6 y 9). Entre estos límites debemos destacar, en relación con el objeto del presente Dictamen, las funciones que desarrolla la LOFCA como norma delimitadora de las competencias financieras (art. 157.3 CE), y que prohíbe la doble imposición efectiva (art. 6, apdo. dos, LOFCA).
Con respecto al artículo 157.3 CE y a la LOFCA, debemos recordar, según la doctrina consolidada por el Tribunal Constitucional, que esta ley orgánica es la que establece los rasgos generales de los mecanismos de financiación autonómica, que posibilitan al mismo tiempo la autonomía financiera constitucionalmente «garantizada» (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 4). De este modo, el artículo 157.3 CE atribuye a esta ley orgánica la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las comunidades autónomas, el establecimiento de normas para resolver los conflictos y la determinación de las fórmulas de colaboración entre las comunidades autónomas y el Estado (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 7), y al hacerlo constituye una garantía normativa del marco en el que puede ejercerse el poder tributario autonómico.
La función de garantía de la ley orgánica citada por el artículo 157.3 CE respecto de las competencias financieras de las comunidades autónomas ha sido puesta de relieve por el Tribunal Constitucional al declarar contrarias a la Constitución medidas estatales limitadoras de la autonomía financiera que no encontraban amparo en esta ley orgánica. Así, la previsión en una ley estatal exigiendo que las comunidades autónomas justificaran el destino de los fondos estatales previamente recibidos con el fin de recibir nuevas consignaciones fue declarada contraria a la Constitución al tratarse de un tipo de control «no previsto en la Constitución ni en la L.O.F.C.A. y contrario al principio de autonomía» (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 12). La función de esta norma como la ley estatal habilitada para delimitar las competencias autonómicas también se ha enfatizado al excluir que esta función pueda ser desarrollada por una ley estatal distinta. Así, en relación con la potestad de establecer recargos, el Tribunal afirmó que la LOFCA:
«[...] no ha señalado más límites [...] que los que ella misma establece [...]. Tampoco ha previsto, como condición para el ejercicio de las potestades autonómicas de que se trata, la existencia de otra Ley general o de leyes específicas previas, ni tal exigencia podría deducirse de la Constitución.» (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 4)
En cuanto a la creación de tributos propios de las comunidades autónomas, la misma ley orgánica incluye previsiones específicas en los artículos 6 a 9, aunque nuestro interés se centra especialmente en el artículo 6, apartado dos, LOFCA, que establece:
«Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas.»
De acuerdo con el Tribunal Constitucional, la finalidad de este precepto no es impedir que las comunidades autónomas puedan establecer tributos propios «sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado, porque […] ello conduciría […] a negar en la práctica la posibilidad de que se creen […] nuevos impuestos autonómicos», sino que lo que realmente prohíbe es «la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente» (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14; y reiterado en diversas ocasiones, como en la STC 122/2012, de 5 de junio, FJ 3). El objetivo principal de esta norma es evitar que se produzca una doble imposición sobre los ciudadanos (véase, por todas, la STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 23).
Además, el Tribunal Constitucional, en la STC 210/2012, de 14 de noviembre, que declaró la constitucionalidad de la Ley extremeña reguladora del impuesto sobre depósitos de las entidades de crédito, ha añadido que debe hacerse una interpretación sistemática de los apartados del artículo 6 LOFCA:
«Ello es coherente con la finalidad última que cumplen estos límites, que es la coordinación del ejercicio de las competencias tributarias de las Comunidades Autónomas [...]. Al impedir a las Comunidades Autónomas establecer tributos equivalentes a los ya establecidos por el Estado y las entidades locales lo que se pretende evitar es, en suma, que se produzcan dobles imposiciones no coordinadas, garantizando de esta manera que el ejercicio de poder tributario por los distintos niveles territoriales sea compatible con la existencia de “un sistema” tributario en los términos exigidos por el art. 31.1 CE [...].» (FJ 4)
Ahora bien, el supuesto que examinamos en este Dictamen no es el de la creación de impuestos autonómicos que puedan gravar hechos imponibles ya gravados por el Estado, sino la situación inversa.
De acuerdo con el artículo 6, apartado dos, LOFCA, cuando el Estado establezca un nuevo tributo directo que provoque una doble imposición efectiva con los impuestos autonómicos preexistentes, debe tomar «las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las comunidades autónomas» afectadas.
El artículo 6, apartado dos, LOFCA le confiere una posición prioritaria solo cuando se da el supuesto que la norma prevé, es decir, cuando el Estado efectivamente grava un hecho imponible que ya ha sido gravado por las comunidades autónomas.
De este modo, la LOFCA, por remisión del artículo 157.3 CE, delimita las competencias financieras entre el Estado y las comunidades autónomas y, al hacerlo, garantiza el marco de ejercicio del poder tributario de ambos.
B) La lesión por menoscabo, aducida por la solicitud de dictamen del Gobierno, es un concepto construido jurisprudencialmente, con el sentido que ahora veremos.
Este concepto lo hemos tratado, en el ámbito de la autonomía financiera de la Generalitat, en el DCGE 12/2012, de 22 de agosto (FJ 2.4), en un caso en que el Estado afectaba al poder de gasto de la Generalitat mediante su decisión unilateral de dejar de financiar unos proyectos contraídos.
Igualmente, en otros supuestos, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de referirse a esta cuestión (STC 6/2012, de 18 de enero, FJ 3), distinguiendo la invasión competencial y el menoscabo. Concretamente, entiende que este último es aplicable en «supuestos en los que no se reivindica stricto sensu una competencia como propia, sino que se pretende la anulación del acto o disposición objeto del conflicto porque no ha respetado el orden de competencias establecido, en menoscabo de las que corresponden al ente que promueve el conflicto» (ATC 886/1988, de 5 de julio, FJ 1), o en aquellos en los que la actuación del otro afecta a su ámbito de autonomía condicionando o configurando de forma inadecuada las competencias de las que se dispone en virtud de aquella autonomía (STC 49/1984, de 5 de abril, y STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 1).
3. Finalmente, por lo que respecta al principio de lealtad, y dado que es un motivo alegado por ambas solicitudes, este Consell de Garanties Estatutàries se ha referido a las distintas facetas que lo integran en sus dictámenes 7/2012, de 8 de junio (FJ 4.2), y 12/2012, de 22 de agosto (FJ 2.5), que, a su vez, recogían la jurisprudencia constitucional y la doctrina del Consell Consultiu. El Tribunal Constitucional sostiene que el principio de sujeción estipulado en el artículo 9.1 CE implica que todos los poderes públicos tienen un deber de lealtad «en el ejercicio de sus propias competencias de modo que no obstaculice el ejercicio de las ajenas» (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4). Igualmente, el Consell Consultiu, en el Dictamen núm. 279, de 29 de enero de 2007, afirmó, resumiendo la jurisprudencia constitucional, que:
«La lealtad se expresa como obligación de respetar mutuamente las respectivas competencias [...], que impone, tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, la obligación de ejercer sus competencias respectivas respetando las que corresponden al otro poder público.» (F V.2.C)
La jurisprudencia constitucional más reciente, en relación con el principio de lealtad constitucional y su aplicación a las relaciones financieras entre el Estado y las comunidades autónomas (véase, por todas, la STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 9), recuerda que el funcionamiento adecuado del Estado autonómico (art. 2 CE) se sustenta en el establecimiento de un sistema de relaciones presidido por la lealtad constitucional (afirmado en la STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 14; y reiterado por muchas otras, entre las que puede destacarse la STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9). De este modo, este principio constitucional «resulta “esencial en las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial” y “constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada” (STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 11), y tiene una específica proyección en la materia financiera, tal como se recoge en las normas vigentes que integran el bloque de constitucionalidad en esta materia» (STC 109/2011, de 22 de junio, FJ 5).
Así, el Tribunal advierte de la conexión entre los principios de colaboración y lealtad (STC 204/2011, FJ 9), de modo que, en materia de financiación autonómica, se postula «la adopción de procedimientos de consulta, negociación o, en su caso, la búsqueda del acuerdo previo [...]. En este sentido, ya hemos establecido que “lo que el principio de lealtad constitucional exige es que el Gobierno extreme el celo por llegar a acuerdos con las Comunidades Autónomas, pero no que dichos acuerdos deban ser vinculantes”» (STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 6), cuestión que pone de relieve la LOFCA, en relación con los instrumentos institucionales de coordinación.
El artículo 201.2 EAC cita el principio de lealtad entre las administraciones públicas como criterio que rige la financiación de la Generalitat, aplicando en este ámbito el principio de la lealtad institucional mutua (art. 3.1 EAC). Este principio se manifiesta de forma específica en el artículo 209.1 EAC, en términos parecidos a los del artículo 2.1.g LOFCA, si bien, no obstante, desvía la atención de nuestro objetivo de discernimiento.
Por último, el principio de lealtad constitucional tiene más relevancia en un contexto de crisis económica en el que el principio de estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) es primordial, a los efectos de nuestro análisis, especialmente con respecto al incremento de los ingresos públicos. De modo que tanto las comunidades autónomas como el Estado deben alcanzar los objetivos marcados con pleno respeto a las competencias del otro, sin interferir arbitrariamente en el respectivo espacio tributario, ya que un impedimento de este tipo del ejercicio de las competencias financieras reconocidas por el bloque de la constitucionalidad podría vulnerar el citado principio de lealtad, tal como ha sido configurado por el ordenamiento y la jurisprudencia constitucional examinados. Por tanto, el principio de lealtad adquiere especial relevancia en aquellos supuestos en los que no se da una vulneración constitucional directa de un precepto constitucional.
Tercero. Examen de constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 16/2012
Con el fin de aplicar los cánones de constitucionalidad y estatutariedad expuestos a la norma objeto de dictamen, en este fundamento jurídico examinaremos, por un lado, la naturaleza de la medida que establece el legislador en el artículo 19 de la Ley 16/2012 y como la articula específicamente. En particular, la analizaremos a partir de la finalidad de la norma y de sus elementos configuradores, especialmente del tipo de gravamen, en tanto que cuantificación de la base y expresión del deber de contribuir, así como del resto de deberes contenidos en la norma. Por otro lado, nos referiremos a la eventual vulneración del principio de lealtad y a la posible inconstitucionalidad de la ley por motivos formales.
1. La solicitud de dictamen de origen gubernamental se fija, como elemento clave del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, en el tipo de gravamen establecido en el apartado ocho del artículo 19 de la Ley 16/2012. El Gobierno considera que la aplicación a la base imponible de un tipo de gravamen del cero por ciento demuestra que la regulación estatal no tiene «ningún tipo de voluntad recaudatoria», sino que constituye realmente una manera de evitar la existencia de los impuestos autonómicos sobre los depósitos bancarios. A su vez, la petición de dictamen por vía parlamentaria realiza consideraciones de la misma índole, destacando la posible vulneración de las competencias financieras de la Generalitat.
El párrafo primero del apartado trece del artículo 19 de la Ley 16/2012, rubricado «Hechos imponibles regulados en esta Ley gravados por las Comunidades Autónomas», dispone:
«En la medida en que el impuesto que establece esta Ley recaiga sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas y esto produzca una disminución de sus ingresos, será de aplicación lo dispuesto en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.»
El precepto transcrito busca el amparo directo del artículo 6, apartado dos, LOFCA, que, como hemos visto, no establece una regla que permita al Estado limitar la capacidad tributaria de las comunidades autónomas en cualquier circunstancia, sino que lo permite únicamente en el supuesto de que el nuevo tributo pueda comportar una doble imposición con efectos sobre los ciudadanos, como ha afirmado el Tribunal Constitucional (véase, por todas, la STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 23). De modo que el artículo 19, apartado trece, aplica a las comunidades autónomas la prohibición del artículo 6, apartado dos, LOFCA en relación con el impuesto que regula. Esta disposición pone de manifiesto que el objetivo pretendido con la creación del impuesto es limitar la autonomía financiera de las comunidades autónomas mediante la prohibición de que estas establezcan impuestos sobre el mismo hecho imponible que regula el artículo 19; con la consiguiente obligación del Estado de instrumentar medidas de compensación o de coordinación. Lo anterior demuestra que el legislador busca la cobertura del artículo 6, apartado dos, LOFCA para conseguir un objetivo diferente del que en realidad regula el citado artículo 6, apartado dos. Ello es así porque el artículo 19 de la Ley 16/2012, como veremos más adelante, no crea efectivamente un impuesto y, en consecuencia, no puede producirse el fenómeno de la doble imposición, prohibido como hemos visto por el artículo 6, apartado dos, LOFCA. Por ello pierde sentido la aplicación de medidas compensatorias o de coordinación.
De acuerdo con lo anterior, la prohibición a las comunidades autónomas solo sería legítima, a pesar de la restricción que comporta de su autonomía financiera (art. 156.1 CE) y de su capacidad para constituir impuestos (art. 157.1.b CE), si se alcanzara, como prescribe el artículo 157.3 CE, al amparo de las previsiones de la ley orgánica (LOFCA) que regula el ejercicio de las competencias financieras autonómicas.
2. Los impuestos, por su propia naturaleza tributaria, incorporan en su régimen jurídico un conjunto de obligaciones, como hemos señalado, la principal de las cuales es la del pago, si bien se complementa con otros deberes que también dan sentido a la existencia del tributo. Difícilmente puede reconocerse como impuesto si los elementos que lo configuran, como se verá, no tienen ningún contenido efectivo.
El artículo 19, apartado ocho, de la Ley 16/2012 establece un gravamen general de tipo cero, que constituye una apariencia de gravamen, pero que no tiene eficacia alguna ni comporta ningún tipo de obligaciones para los contribuyentes. Ello implica que no exista la posibilidad de obtener ingresos, de modo que, al no existir prestación patrimonial alguna, no estamos ante un tributo desde el punto de vista constitucional.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, el establecimiento de un tipo cero con carácter general provoca la inexigibilidad del pago por parte de las personas obligadas.
Efectivamente, el Estado crea aparentemente un impuesto en el artículo 19 de la Ley dictaminada y se describe un hecho imponible, pero sin gravarlo de forma efectiva porque no le asigna la consecuencia jurídica que le es propia puesto que, como hemos visto, no genera obligaciones contributivas y, por tanto, tampoco ingresos. De modo que únicamente debe averiguarse si crea otros deberes u obligaciones fiscales o extrafiscales conformes a la Constitución.
Con respecto a los demás deberes u obligaciones de naturaleza fiscal que formalmente se establecen en el artículo 19 de la Ley 16/2012, debemos concluir que también son totalmente aparentes. Así es, aparte de la inexigibilidad por la Administración de la obligación principal del pago, esta no puede exigir ninguna otra. El resto de obligaciones que aparecen en el citado artículo tampoco no deben cumplirse, puesto que cuando el tipo de gravamen implica una liquidación igual a cero euros, por mandato de la propia Ley, no será necesario realizar la autoliquidación (apdo. nueve) ni soportar los pagos parciales (apdo. diez), a pesar del enunciado prescriptivo de estas reglas, que son, pues, pura apariencia. De este modo, la aplicación de la norma cuestionada no genera ningún tipo de obligación para los sujetos pasivos del impuesto, sino que simplemente crea el espejismo de gravar un hecho imponible.
Ahora bien, como se ha dicho antes, el precepto dictaminado sí establece una obligación expresa que afecta a las comunidades autónomas: la obligación de no establecer impuestos con el mismo hecho imponible que este precepto regula. Si atendemos a la finalidad del precepto dictaminado, debemos mencionar que el preámbulo de la Ley cuestionada, en particular cuando justifica la creación de un nuevo impuesto sobre los depósitos de las entidades de crédito en su artículo 19, hace referencia a «la pretensión de asegurar un tratamiento fiscal armonizado que garantice una mayor eficiencia en el funcionamiento del sistema financiero». Esta finalidad de la Ley debería realizarse mediante alguna de las técnicas o instrumentos que prevé la LOFCA, que es la norma habilitada por el artículo 157.3 CE para delimitar el alcance concreto de las competencias autonómicas en materia financiera con el fin de conseguir «un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico» (STC 68/1996, de 4 de abril, FJ 9). Es sabido, como hemos indicado en el fundamento jurídico anterior, que estos fines están asignados constitucionalmente a la LOFCA, la cual constituye también una garantía de la autonomía financiera de las comunidades y un freno a una actividad legislativa estatal arbitraria.
Por tanto, esta finalidad prevista en el artículo 157.3 CE no está al alcance de una ley ordinaria, como la que estamos dictaminando, y tampoco esta ley ordinaria puede pretender sin más la finalidad «armonizadora» de las leyes previstas por el artículo 150.3 CE, porque debería haber seguido el procedimiento establecido. Igualmente, tampoco encuentra encaje en el principio de coordinación fijado en el artículo 156.1 CE, puesto que la coordinación es una técnica de relación, pero no constituye un título competencial y no puede excluir a radice la toma de decisiones del ente coordinado, como sucede en el presente caso.
De este modo, la pretendida armonización consiste en el establecimiento aparente del régimen jurídico de un impuesto estatal que sustituye a los tributos autonómicos existentes e impide otros nuevos sobre el mismo hecho imponible.
Así pues, la medida establecida en el precepto tiene una estructura solo aparentemente impositiva, pero que no genera ingresos ni obligaciones fiscales o extrafiscales conformes a la Constitución, y, por tanto, simplemente «desconoce, desplaza o limita» las competencias autonómicas (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 2), en este caso las de establecer tributos propios sobre hechos imponibles no gravados efectivamente.
Es, realmente, una prohibición dirigida a todas las comunidades autónomas, tanto si han establecido un tributo que grave los depósitos en las entidades de crédito como si no. Persigue, pues, delimitar las competencias financieras de las comunidades autónomas.
Con la creación de un impuesto aparente, el Estado establece una prohibición contraria a la autonomía financiera de las comunidades autónomas (art. 156.1 CE), en la vertiente de ingresos, concretamente en relación con el establecimiento de tributos propios (arts. 133.2 y 157.1.b CE). Esta prohibición está prevista en la LOFCA para un supuesto distinto, el de doble imposición efectiva. En consecuencia, la aplicación de la citada prohibición en este caso no encuentra amparo en las previsiones del artículo 6, apartado dos, LOFCA, que, como hemos señalado, es la norma habilitada para delimitar las competencias financieras de las comunidades autónomas (art. 157.3 CE).
Además, la precitada medida se presenta como un impuesto estatal, buscando una cobertura constitucional en los artículos 149.1.14 y 133.1 CE, que no puede alcanzar porque se trata de un impuesto ficticio, que no contiene los elementos materiales de un verdadero impuesto ni cumple una finalidad contributiva (art. 31 CE).
Por los motivos expuestos, el precepto dictaminado también vulnera el artículo 203.5 EAC, que reconoce la competencia de la Generalitat de Catalunya para establecer sus impuestos.
Finalmente, una vez constatada la vulneración directa de los referidos preceptos constitucionales, debemos descartar que nos encontremos ante una lesión de competencias por menoscabo dado que este implica un ejercicio de la propia competencia que condicione inadecuadamente el ejercicio de las competencias de otros.
3. Una vez llegados a la conclusión, solo cabe realizar unas breves consideraciones sobre las demás dudas de constitucionalidad y estatutariedad suscitadas por las solicitudes.
Con respecto a la vulneración del artículo 201.4 EAC por parte del artículo 19, apartado trece, de la Ley 16/2012, este reproche resulta irrelevante dado que el impuesto estatal cuestionado es inconstitucional por las razones expuestas anteriormente.
En cuanto a la posible infracción del principio de lealtad, debemos decir que esta se halla implícita en la forma en que el Estado ha creado el impuesto previsto en el precepto dictaminado, mediante la utilización fraudulenta de un instrumento legal, que ha tenido como clara consecuencia el perjuicio de la autonomía financiera de la Generalitat. No obstante, de acuerdo con lo indicado en el apartado 4 del fundamento jurídico segundo, no es necesario que nos pronunciemos expresamente sobre esta cuestión, puesto que ya hemos declarado la inconstitucionalidad de todo el artículo 19 de la Ley 16/2012 por vulneración directa de preceptos constitucionales y estatutarios.
Finalmente, y con respecto al procedimiento parlamentario utilizado para la aprobación del precepto objeto de dictamen (la introducción del impuesto mediante una enmienda en el Senado), este reproche resulta irrelevante a efectos de nuestro Dictamen puesto que ya hemos declarado la infracción de la Constitución por motivos sustantivos.
Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente
CONCLUSIÓN
Única. El artículo 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, es contrario a los artículos 156.1 y 157.3 CE, y no encuentra amparo en el artículo 149.1.14 CE. Asimismo, vulnera el artículo 203.5 EAC.
Adoptada por unanimidad.
Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.
Barcelona, 21 de febrero de 2013
Jaume Vernet Llobet
Consejero secretario
Eliseo Aja
Presidente
