RESOLUCIÓN de 16 de julio de 2002, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso gubernativo interpuesto por «Nuevos Espacios Hoteleros, Sociedad Limitada», contra la negativa de la Registradora de la Propiedad de Aranjuez, doña María Victoria Tenajas López, a inscribir una escritura de concesión administrativa y cesión, onerosa.
En el recurso gubernativo interpuesto por don Luis Javier García Muñoz y don Carlos Tristán Ibarlucea, en nombre de «Nuevos Espacios Hoteleros, Sociedad Limitada», contra la negativa de la Registradora de la Propiedad de Aranjuez, doña María Victoria Tenajas López, a inscribir una escritura de concesión administrativa y cesión onerosa.
I
El 5 de marzo de 2001, ante el Notario de Aranjuez, don Francisco Calderón Álvarez, el ilustrísimo Ayuntamiento de dicha ciudad y «Konin 22, Sociedad Anónima», otorgaron escritura de elevación a público de contrato de concesión administrativa de cesión de derechos y autorización para hipotecar, sobre el edificio Palacio de Godoy, en Aranjuez, propiedad del Ayuntamiento para su rehabilitación y explotación como hotel. La citada sociedad se obliga a la rehabilitación del edificio y el pago de un canon anual equivalente al diez por ciento del valor catastral de la finca durante cincuenta y cinco años para su explotación como hotel después de su acondicionamiento, según los planos que se incorpora.
Presentada copia de la anterior escritura en el Registro de la Propiedad de Aranjuez, fue calificada con la siguiente nota: «Calificado el precedente documento se deniega su inscripción, por cuanto la concesión administrativa ha de constituirse sobre bienes de dominio público y no patrimoniales del Ayuntamiento concedente (artículos 78 y 92 del Reglamento de Bienes de Entidades Locales -Real Decreto 1382/1986 de 13 de junio -y artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 99 de su Reglamento). Contra esta calificación puede: A) Interponer recurso ante la Dirección General de los Registros y del Notariado en el plazo de un mes, con sujeción a los trámites establecidos en el artículo 324 y siguientes de la Ley Hipotecaria. B) Interponer cualquier otro recurso que estime procedente. Aranjuez, 1 de marzo de 2002. Do: María Victoria Tenajas López. Registradora de Aranjuez.»
III
Don Luis Javier García Muñoz y don Carlos Tristán Ibarlucea, como Consejeros Delegados Mancomunados de la entidad mercantil ,Nuevos Espacios Hoteleros, Sociedad Limitada», interpusieron recurso gubernativo contra la citada calificación, y alegaron: 1.° Posibilidad de que las con-cesiones sean inscritas en el Registro.-Que no sólo la Ley, sino que las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado y la doctrina corroboran dicha posibilidad. En este sentido hay que citar los artículos 334.10 del Código Civil; 31 y 44.6, 60 y 61 del Reglamento Hipotecario; la Resolución de 27 de enero de 1998, entre otros, y varias posiciones doctrinales. Que, en conclusión, las concesiones son inscribibles y nada se dice en la Ley Hipotecaria ni en el Reglamento, acerca de que sólo se admitirán las concesiones sobre bienes de dominio público. Que, es evidente, que las concesiones obras públicas son siempre inscribibles. 2.° La legalidad de la actuación del ilustrísimo Ayuntamiento de Aranjuez al adjudicar la remodelación y gestión, mediante concesión, del edificio denominado Comandancia Militar para su explotación como hotel. El principio de respeto a la presunción de legalidad y validez de los actos administrativos. Que la Registradora basa su calificación denegatoria en el artículo 18 de la Ley Hipotecaria y 99 del Reglamento Hipotecario, y se considera que en base a los citados preceptos de calificación debería haber sido estimatoria de la inscripción. Que hay que señalar la estricta sujeción al ordenamiento administrativo de la actuación del ilustrísimo Ayunta-miento que ha cumplido todos los requisitos exigidos por la legislación de régimen local y por la regulación de contratos de las administraciones públicas. Que, por tanto, no hay nada que pueda romper la presunción de legalidad y validez de los acuerdos que dieron lugar a la firma del contrato de concesión para la rehabilitación y explotación del edificio de la Comandancia. Que, en este sentido, conviene recordar la Resolución de 27 de enero de 1998 en su Fundamento de Derecho 3.° y la de 18 de noviembre de 1986. 3.° El ordenamiento administrativo en absoluto impide que el aprovechamiento y explotación de los bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas se lleve a cabo mediante concesión. Máxi-me cuando se está, como es el caso que se estudia, ante un contrato que puede calificarse de ,concesión de obra pública-. Que hay que centrarse en la interpretación de los artículos 78 y 92 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Que para nada pueden entenderse vulnerados los anteriores preceptos y debe considerarse nula la calificación denegatoria. La Registradora no ha tomado en consideración: a) La posibilidad de constituir concesiones sobre bienes patrimoniales de las Administra-ciones Públicas. En este sentido se cita, además de los artículos antes mencionados, la Ley de Patrimonio del Estado aprobada por Decreto 1022/1964, de 15 de abril, artículos 31 y 32; la Ley 7/1986, de 13 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid, artículo 43; la sentencia del Tribunal Constitucional 58/1982, de 27 de julio; la sentencia del Tri-bunal Supremo, de 26 de octubre de 1999; el artículo 65A) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre reguladora de las Haciendas Locales. b) El contrato suscrito por el Ayuntamiento de Aranjuez y la empresa «Konin 22, Sociedad Anónima» como contrato de concesión de obra pública. Que el contrato, en efecto, es un verdadero contrato de concesión de obra pública, regulado expresamente en los artículos 130 a 134 de la Ley 13/ 1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, vigente cuando se inició el expediente de contratación y, por tanto, aplicable al contrato controvertido (disposición transitoria primera de la Ley 53/1999, de 28 de diciembre). Que se trata de un contrato que puede ser considerado de concesión de obra pública, que ha sido preparado, convocado y adju-dicado de acuerdo con lo establecido en la Ley de Contratos de las Admi-nistraciones Públicas de 1995, que tiene la consideración jurídica de bien inmueble, según el artículo 334.10 del Código Civil y que es perfecta y plenamente inscribible, según el artículo 44.6 del Reglamento Hipotecario. Que no debe olvidarse que la propia Junta de contratación Administrativa en su informe de 33 de junio de 2001, califica en repetidas ocasiones el contrato suscrito por el Ayuntamiento de Aranjuez y la empresa Konin 22, como «contrato de concesión de obra pública». 4.° Conclusión: Nulidad de la calificación recurrida, Que tanto desde el punto de vista de la legislación hipotecaria como de la legislación administrativa la calificación denegatorio es nula de pleno derecho.
El Notario autorizante del documento informó: Que el primer precepto que invoca la Registradora en defensa de su calificación, el artículo 78 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, en modo alguno impide o prohibe que puedan también estar sujetos a concesión los bienes patri-moniales, que es el defecto puesto de manifiesto en la nota. Que los bienes patrimoniales, son perfectamente aptos para el cumplimiento del interés público, que es definitiva donde debe converger toda actuación de las Administraciones Públicas (cfr. artículo 103 de la Constitución Española). Que aunque el régimen privado es el propio y normal de tales bienes, nada impide identificarlos también con las finalidades asignadas al dema-nio, concretadas en el uso y servicios públicos, lo cual en cierta medida se pone de manifiesto, ya en la existencia de un conjunto de prerrogativas o potestades administrativas ejercitables indistintamente en uno y otro ámbito, como vienen a reconocer expresamente los artículo 82 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local, y 44 del Reglamento de Bienes de Entidades Locales. Que el artículo 92 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales se limita a expresar cual es la normativa aplicable a la preparación y adjudicación de los arren-damientos y cualquier otra forma de cesión de los bienes patrimoniales, pero que en modo alguno puede servir de fundamento para concluir en la imposibilidad de que un bien patrimonial pueda ser objeto de concesión administrativa. Que hay que mantener la validez del contrato celebrado, y se entiende que se trata de un contrato mixto (artículo 6 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas), en el que además de con-tenerse una cesión de uso de un bien patrimonial por un tiempo determinado, a cambio de una renta o canon anual, confluyen en él otras carac-terísticas que lo asemejan al contrato de concesión de obras públicas, toda vez que su objeto es la remodelación de unos edificios, consistiendo la contraprestación a favor del adjudicatario en el derecho a explotar esa obra (cfr. artículos 120 y 130 de la Ley antes citada). Que, en última instancia, cualquiera que sea la denominación que las partes hayan querido darle, se trata de un contrato bilateral celebrado al amparo del principio de libertad de pacto, recogido en el artículo 1.255 del Código Civil. Que su inscripción tiene amparo, no sólo en los artículos 31, 60 y 61 del Regla-mento Hipotecario, sino también en el artículo 2.5.° de la Ley Hipotecaria y en última instancia, al sistema de numerus apertus consagrado en nues-tro derecho por los artículos 2.2.° de la Ley Hipotecaria y 7 de su Regla-mento.
La Registradora de la Propiedad, en defensa de la nota, informó: 1. Que las concesiones son susceptibles de inscripción en el Registro de la Propiedad, no se pone en discusión en la nota de calificación. 2. Que se considera que: a) No se ha cumplido la legalidad vigente que claramente diferencia entre concesiones administrativas (según el artículo 78 del Reglamento de Bienes de Entidades Locales, para bienes de dominio público) y «arrendamiento o cualquier otra forma de cesión de uso» (según el artículo 92 del mismo Texto Legal, para bienes patrimoniales). Que no hay que olvidar lo que dice el artículo 62.e) de la Ley de Procedimiento Admi-nistrativo; b) Que entra dentro de la competencia del Registrador la calificación de los trámites e incidencias esenciales del procedimiento seguido no sólo porque lo determinen los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 99 del Reglamento Hipotecario, sino además porque así lo confirman las Resoluciones de 5 de marzo de 1953, 26 de abril de 1988 y 21 de diciembre de 1990. 3. Que la defensa de la nota se basa en la imposibilidad de constituir sobre un bien patrimonial una autotitulada concesión adminis-trativa: a) Que es un bien patrimonial resulta no sólo del Registro de la Propiedad y de la escritura, sino también de la propia Administración concedente. b) Que la calificación como concesión administrativa es tam-bién circunstancia que se desprende de la propia escritura y el Ayun-tamiento también la califica como tal, a lo largo de todo el contrato. Que la imposibilidad de constituir una concesión administrativa sobre un bien patrimonial, se basa en: a) La legislación local: Artículos 78, párrafo 1.°, y 92, párrafo 1.°; b) Legislación Estatal. La Ley del Patrimonio del Estado (Decreto 1022/1964, de 15 de abril) artículos 126, párrafo 1.°, 127, párrafo 1.° y 128, párrafo 1.°, y los artículos 227, 228 y 229 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Patrimonio del Estado (Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre); c) Doctrina científica, que coincide en que la con-cesión administrativa es sobre el dominio público; d) Jurisprudencia. Cabe citar la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de mayo de 1923 y 26 de octubre de 1999. 4. Sobre la consideración del contrato discutido como contrato de concesión de obra pública. Que son dos los requisitos exigidos para definir una concesión administrativa de obra pública: Que recaiga sobre bienes de dominio público y que esté destinada a un servicio de interés general. Ninguno de estos dos presupuestos se dan en este caso. Que los artículos 130 a 134 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de Administraciones Públicas, alegados por el recurrente tam-bién definen lo que es contrato de concesión de obra pública y parecen referidos a supuestos algo distintos a los que ahora nos ocupa. Que del catálogo de obras públicas relacionado en el artículo 120 de la citada Ley, es una característica común de todos ellos que todas las obras son destinadas a un servicio de interés general, circunstancia que no se produce en el caso que se estudia. Que hay que recordar en relación con el informe de 22 de junio de 2001, de la Junta de Contratación Administrativa, lo que dice la Resolución de 21 de diciembre de 1990.
Vistos los artículos 2.2 y 2.5 de la Ley Hipotecaria; 78 y 92 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales; el Real Decreto 1382/1986, de 13 de junio, y la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1999.
Son hechos relevantes para la resolución del presente recurso los siguientes:
Se presenta en el Registro escritura pública por la que un Ayuntamiento otorga a una Sociedad la concesión del uso de un edificio que es bien patrimonial de aquél. Por el contrato, la Sociedad se obliga a la rehabilitación del edificio y al pago de un canon anual equivalente al diez por ciento del valor catastral de la finca. Se establece que la sociedad concesionaria tendrá derecho al uso de la finca durante cincuenta y cinco
años para su explotación como hotel, después de su acondicionamiento para ello, de acuerdo con planos que se incorporan.
La Registradora deniega la inscripción «por cuanto la concesión administrativa ha de constituirse sobre bienes de dominio público».
2. Nuestro sistema registral establece el sistema de numerus apertus para la constitución de derechos reales (cfr. artículo 2.2 de la Ley Hipotecaria), siendo inscribibles los derechos que son reales aunque no sean típicos o nominados y, además, otros que no son tales, como el arrendamiento (cfr. artículo 2.5 de la misma Ley), por lo que el único problema que plantea la escritura presentada es si lo que se constituye en la escritura presentada es un derecho inscribible. La Registradora entiende que no puede constituirse una concesión sobre bienes patrimoniales, pero, sin necesidad de entrar en tal cuestión, es lo cierto que se constituye a favor de la «concesionaria» un derecho al uso exclusivo del bien cedido, durante cincuenta y cinco años, a cambio de determinadas obligaciones y del pago de un canon anual. Es obvio, por tanto, que, independientemente del nom-bre que se dé al derecho concedido (concesión, derecho de superficie, derecho de arrendamiento, etc.), lo cual es irrelevante (pues lo esencial es el contenido del mismo), o, aunque no se le dé ninguno, el derecho configurado tiene todas las características que permiten su inscripción, pues, o bien se le considera como un derecho real, o bien como uno de arrendamiento, no siendo relevante la denominación que las partes den al contrato si los derechos y obligaciones de ambas están correctamente establecidos.
Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto, revocando la calificación de la Registradora.
Contra esta Resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda ante el Juzgado de lo civil de la capital de la Provincia del lugar donde radica el inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación, siendo de aplicación las normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.
Madrid, 16 de julio de 2002.-La Directora general, Ana López-Monís Gallego.
Sra. Registradora de la Propiedad de Aranjuez.
