3080 RESOLUCIÓN de 13 de enero de 1998, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso gubernativo interpuesto por don José Luis Salas Giménez, en nombre de «Rodrigo y Asociados, Sociedad Anónima» y «Comunidad Civil de Ingenieros Industriales II», contra la negativa de don Ignacio Moreno Ortueta, Registrador de la Propiedad de Zaragoza número 6, a inscribir un acta de protocolización del proyecto de compensación del Área de Intervención U-15.1 del Plan General de Ordenación Urbana de dicha ciudad, en virtud de apelación del recurrente y del señor Registrador.
En el recurso gubernativo interpuesto por don José Luis Salas Giménez, en nombre de «Rodrigo y Asociados, Sociedad Anónima» y «Comunidad Civil de Ingenieros Industriales II», contra la negativa del Registrador de la Propiedad número 6 de Zaragoza, a inscribir un acta de protocolización del proyecto de compensación del Área de Intervención U-15.1 del Plan General de Ordenación Urbana de dicha ciudad, en virtud de apelación del recurrente y del señor Registrador.
Hechos
I
El día 29 de octubre de 1993, el Notario de Zaragoza, don Fernando Giménez Lázaro, otorgó acta de protocolización del proyecto de compensación del Área de Intervención U-15.1 del Plan de Ordenación Urbana de Zaragoza, a instancias de don José Luis Salas Giménez, en representación de «Rodrigo y Asociados, Sociedad Anónima» y del resto de los integrantes de la denominada «Comunidad Civil de Ingenieros Industriales II».
II
Presentada la referida acta en el Registro de la Propiedad número 6 de Zaragoza, fue calificada con la siguiente nota:
«Denegada la inscripción del proyecto de compensación a que se refiere la precedente acta de protocolización, en unión de los documentos que en ella se relacionan porque: 1) Al figurar la parcela número 25 de las aportadas inscrita a favor de don Manuel Tramullas Corral, casado con doña Prudencia Oliete Navarro, para su sociedad conyugal, en el tomo 3.756 del Archivo, libro 10 de la sección quinta, folio 80, finca número 608, ni él ni sus causahabientes figuran entre los aportantes que integran la «Comunidad Civil de Ingenieros Industriales II» y «Rodrigo y Asociados, Sociedad Anónima», por lo que se infringe el artículo 20 de la Ley Hipotecaria, que consagra el principio de tracto sucesivo fundamental en nuestro sistema. 2) Como consecuencia de lo anterior no puede hablarse de un propietario único o proindiviso con acuerdo de todos los que lo integran, que exige el artículo 157, número 3.º del vigente Reglamento de Gestión Urbanística para excluir la necesidad de constitución de la Junta de Compensación, que previene el artículo 157 del texto refundido de la vigente Ley del Suelo, así como el número 2.º del citado artículo del vigente Reglamento de Gestión Urbanística. Junta en la que debería integrarse dicho titular disconforme o sus causahabientes o, en último término, procederse a la expropiación de la parcela 25 aludida. Contra la presente nota puede interponerse recurso gubernativo ante el excelentísimo señor Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en el plazo de cuatro meses a partir de su fecha. Zaragoza 16 de febrero de 1994.—El Registrador, Ignacio Moreno Ortueta».
III
Don José Luis Salas Giménez, en representación de las entidades antes mencionadas, interpuso recurso gubernativo contra la anterior calificación y alegó: 1.º Que el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza vigente, en el suelo urbano, se contempla el Área de Intervención U-15.1 cuyo Plan Especial de Reforma Interior (PERI) de desarrollo, fue aprobado por el Ayuntamiento Pleno de Zaragoza, en fecha 16 de agosto de 1990, determinándose como sistema de ejecución de compensación. 2.º Que, si bien inicialmente, los terrenos incluidos en dicha Área pertenecían a diferentes propietarios, por acuerdo unánime de todos ellos, todos estos terrenos se atribuyeron a la titularidad indivisa de los representados en este recurso, a fin de poder obtener la aprobación del Proyecto de Compensación, sin necesidad de constitución previa de Junta de Compensación, conforme autoriza el artículo 157.3 del Reglamento de Gestión Urbanística. 3.º Que todos los integrantes de la Comunidad Civil formularon Proyecto de Compensación, adecuado al PERI, del Área de Intervención U-15.1 del Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza. Este proyecto fue aprobado definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento de dicha ciudad, el día 30 de noviembre de 1992, incluyéndose como una parcela originaria más, la número 25, la constituida por un acequión de riego, que figura en el Registro de la Propiedad como finca independiente, según nota informativa, que en el proyecto de compensación se hacía constar que se entiende que la titularidad de dicha finca no está absolutamente acreditada, por lo que en virtud del artículo 103.4 del Reglamento de Gestión Urbanística, será el Ayuntamiento el garante y representante de esos intereses hasta que se decida definitivamente quién es el propietario. 4.º Que interpuesto recurso de reposición contra el acuerdo municipal fue desestimado por acuerdo plenario municipal de 30 de junio de 1993; y 5.º Que dicho Proyecto de Compensación fue protocolizado, con fecha de 27 de octubre de 1993. Que como fundamentos de derecho hay que señalar: I. Que la eficaz y pronta gestión urbanística del planeamiento se ha erigido en nuestro ordenamiento, merced a la Ley del Suelo y a los Reglamentos para su desarrollo, como un valor de tan gran interés público, que incluso, en determinadas ocasiones, puede incluso prevalecer sobre la seguridad del tráfico inmobiliario garantida por el Registro de la Propiedad. Que esta primacía se ha hecho mucho más patente con la aprobación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que dedica precisamente los artículos 307 a 310 de su texto al Registro de la Propiedad. II. Que expresión de lo anterior es la previsión contenida en el artículo 103.4 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978 de 25 de agosto. Asimismo, una vez aprobado el Proyecto de Compensación, siendo firme en vía administrativa y otorgada por la administración actuante la escritura pública o certificación administrativa, siempre que reúna los requisitos del artículo 113.1 del Reglamento citado, debe llevarse a efecto su inscripción en el Registro de la Propiedad que corresponda. III. Que el Ayuntamiento de Zaragoza, haciendo uso de la potestad que le atribuye el artículo 104.3 del citado Reglamento, declaró la propiedad de la parcela 25 dudosa, atribuyéndose la representación de los derechos e intereses de la misma, a todos los efectos del expediente de compensación. Siendo firme, en vía administrativa, el acuerdo de aprobación definitiva del Proyecto de Compensación por propietario único, el Ayuntamiento expidió certificación administrativa del mismo, dando íntegro cumplimiento a los requisitos del artículo 113.1 del Reglamento de Gestión Urbanística, una vez protocolizado, la inscripción en el Registro de la Propiedad debió llevarse a efecto, por las siguientes razones: A) Que la calificación de los documentos presentados a inscripción, tan sólo se refiere a los elementos especialmente definidos en los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 99 de su Reglamento, sin que suponga atribución al Registrador del poder jurisdiccional ínsito en exclusiva en los Tribunales de Orden Contencioso-Administrativo, de juzgar la validez del acto administrativo de asunción por el Ayuntamiento de Zaragoza de la representación de los titulares de la parcela número 25, de las aportadas al Proyecto de Compensación y del acuerdo aprobatorio del mismo. Esos actos administrativos están sujetos al control de legalidad de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, y mientras que no se proceda a la suspensión de la ejecutividad o a la anulación de estos actos administrativos, los mismos son ejecutivos y deben presumirse válidos y surtir efectos desde la fecha en que se dicten, tal como ordenan los artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. B) Que aunque la inscripción del Proyecto de Compensación en el Registro de la Propiedad, resultara una violación del principio de tracto sucesivo, consagrado en el artículo 20 de la Ley Hipotecaria, ello no puede impedir la inscripción misma a la vista de lo tajantemente establecido en el artículo 310.5 del nuevo texto refundido de la Ley del Suelo; y, C) Que aunque se admitiese que la potestad de calificación del Registrador alcanza hasta los extremos utilizados en el caso que nos ocupa, los defectos insubsanables descritos por el mismo no serían tales: 1. Que no existe violación del principio de tracto sucesivo, consagrado en el artículo 20 de la Ley Hipotecaria, dado que el proyecto de compensación es consentido y aprobado, precisamente por el representante legal del titular registral o de quien a la postre resulte legítimo dueño de esa parcela, es decir, por el Ayuntamiento de Zaragoza, y el ámbito de representación se extiende a todas las cuestiones relacionadas con el expediente. Que no puede olvidarse lo establecido en el artículo 20, párrafo 1.º «In fine». El Ayuntamiento de Zaragoza, en la forma permitida por las leyes, ha asumido la representación legal del titular registral de la parcela 25 de las aportadas al Proyecto de Compensación del Área de Intervención U-15.1 por entender dudosa la titularidad actual y, como tal representante, ha consentido y aprobado dicho proyecto en su modalidad de propietario único, por lo que no se viola el tracto sucesivo si se inscribe en el Registro; y 2. Que tampoco es admisible, por los mismos razonamientos que se acaban de expresar, el segundo defecto enunciado por el Registrador, dado que los propietarios indivisos de todo el terreno afectado por el expediente del Área de Intervención U-15.1, incluidos quienes a la postre resulten propietarios de la parcela número 25, legítimamente representados por el Ayuntamiento de Zaragoza, han consentido unánimemente el proyecto de compensación, por lo que válidamente ha sido tramitado por la modalidad de propietario único, como permiten los artículos 157 de la vigente Ley del Suelo y 157.3 del Reglamento de Gestión Urbanística. IV. Que, por último, debe recordarse que la estimación del presente recurso y la inscripción en el Registro de la Propiedad del Proyecto de Compensación no puede causar perjuicio alguno al titular registral, sus causahabientes o, incluso, a quien a la postre resulte dueño de la finca discutida, aunque no se solicite la anotación preventiva en el Registro del recurso contencioso-administrativo que pueda interponerse contra el acuerdo municipal aprobatorio del proyecto ya que a) El señor Registrador de oficio, conforme al apartado e) del artículo 114 del Reglamento de Gestión Urbanística, debe hacer constar mediante nota marginal en todas las inscripciones derivadas del Proyecto de Compensación las demás circunstancias que afectan a las titularidades inscritas, con arreglo a la legislación hipotecaria (en este caso, la garantía de los aprovechamientos o indemnizaciones que genere dicha parcela número 25); y b) El mismo Ayuntamiento, en su acuerdo de 30 de junio de 1993, que desestimó el recurso de reposición, ya ha reconocido que mediante la simple aportación por el recurrente de certificación registral o de documento suficiente acreditativo de la titularidad de la parcela número 25, se efectuará a su favor una operación jurídica complementaria, por lo que se adjudique definitivamente los aprovechamientos o indemnizaciones que le corresponden en las nuevas fincas como consecuencia de la aportación de la citada parcela (artículos 113.3 y 174.5 del Reglamento de Gestión Urbanística), y la inscripción en el Registro de la Propiedad de dicha operación jurídica.
IV
El Registrador, en defensa de su nota, informó: Que como cuestión previa conviene precisar que siempre que se trate de poner en relación la calificación registral y la inscripción de los actos administrativos es preciso determinar el alcance del concepto «título» en el Derecho Hipotecario. Dicho concepto queda reflejado en los artículos 9.6 del Reglamento Hipotecario y 3 de la Ley Hipotecaria. Asimismo, se refiere a él, el artículo 308 del texto refundido de la vigente Ley del Suelo, de 26 de junio de 1992. Que el sentido de título material se emplea en los artículos 2 de la Ley Hipotecaria y 307 de la Ley del Suelo. Que en un sistema hipotecario como el nuestro de pleno desenvolvimiento técnico, el asiento no es una mera copia o traslado de todo cuanto consta en el título formal, sino que se requerirá siempre una calificación para que al Registro solamente tengan acceso los títulos válidos y perfectos. Esto es lo que determina el artículo 18 de la Ley Hipotecaria, y el artículo 98 para los documentos notariales y 100 para los judiciales, ambos del Reglamento Hipotecario. Que en virtud de lo establecido en el artículo 65 de la Ley Hipotecaria, los actos o contratos nulos no deben tener acceso al Registro. Que cuando se trata de documentos administrativos, como el caso que se contempla, el criterio y extensión de la calificación registral viene precisado por el artículo 99 del Reglamento Hipotecario, que ha sido tenido en cuenta en la nota objeto de este recurso. Que los efectos de la calificación vienen precisados en el artículo 101 del Reglamento Hipotecario. Que en este punto hay que tener en cuenta lo declarado en las Resoluciones de 7 de julio de 1928, 5 de marzo de 1953, 20 de marzo de 1964, 29 de noviembre de 1978, 18 de noviembre de 1986, 26 de abril de 1988, 22 de junio de 1989 y 21 de diciembre de 1990. Que en nuestro derecho se parte de la base que el contenido del Registro es exacto y válido, artículo 1.º, párrafo 3.º de la Ley Hipotecaria. Este principio anterior tiene un doble juego en los artículos 34 y 38, párrafo 1.º de la Ley Hipotecaria; y en el aspecto negativo en el artículo 97 de la misma Ley. Estos últimos regulan el principio de legitimación registral, y cuando haya causa de inexactitud tal presunción sólo puede ser rectificada en los términos que determina el artículo 40 de la Ley Hipotecaria, y en idéntica forma se pronuncia el artículo 82 de la Ley. Que derivación del anterior principio es el de tracto sucesivo que consagra el artículo 20 de la Ley Hipotecaria. Que con lo anterior queda precisado el primer punto de la nota, pues pretender como hace el recurrente, a través de un precepto reglamentario (artículo 103.4 del Reglamento de Gestión Urbanística) que en el caso que se estudia, se está en presencia de un representante legal que excepcione lo dispuesto en el artículo 20 citado, es de todo punto insostenible, puesto que la representación temporal a que se hace referencia en el artículo reglamentario citado, es una representación única y exclusivamente procedimental, pero en modo alguno se trata de una representación (voluntaria o legal), que como excepción al principio de tracto sucesivo proclama el artículo 20 de la Ley Hipotecaria. Que entrado en el examen del segundo punto de la nota, conviene determinar antes el diferente criterio que la vigente ley, texto refundido de la Ley del Suelo, establece con relación a lo que se mantiene por los artículos 119.2 y 152.2 de la Ley del Suelo anterior y del Reglamento de Gestión Urbanística, preceptos éstos últimos derogados. El artículo 148 determinará que será el Ayuntamiento quien elegirá el sistema de ejecución con los criterios que fija el artículo 153 del Reglamento. Asimismo, ha desaparecido la preferencia que antes se concedía al sistema de compensación, lo que se puede deducir de la remisión que el artículo 149.2 del texto refundido hace al artículo 148 del mismo. Pero es evidente que esa libertad no autoriza para prescindir de los requisitos que se exigen en el sistema elegido. Cuando, como en el caso que se estudia, este sistema es el de compensación, son los particulares los protagonistas en la ejecución de la urbanización de la unidad de ejecución, limitándose la Administración a una labor de control y tutela mediante la aprobación de los distintos acuerdos; y es que el artículo 103.4 del Reglamento de Gestión Urbanística está dictado para la reparcelación en el sistema de cooperación; pretender aplicar dicho artículo al sistema de compensación es desconocer la distinta filosofía con que la Administración actúa en uno y en otro. Que la filosofía de la compensación es totalmente distinta al de cooperación. En definitiva, no puede eludirse la constitución de la Junta de Compensación al caso objeto de recurso, más que a través del cambio de sistema o la expropiación. Que entrando en el segundo defecto que señala la nota, hay que precisar que cuando se trata de su proindiviso en el que no hay acuerdo unánime, es requisito fundamental del sistema de compensación (artículo 157.2 del Reglamento de Gestión Urbanística), constituir la Junta de Compensación; y es evidente que la no necesidad de constitución de la misma que establece el número 3.º del citado artículo reglamentario para cuando se trate de proindivisión con acuerdo unánime de todos los que lo integran, asimilado al supuesto de propietario único, no se da en el caso objeto del presente recurso. Por lo que no se ha cumplido un requisito esencial del procedimiento, que proclama el artículo 157 del texto refundido de la vigente Ley del Suelo, así como el mismo artículo del Reglamento, que no son más que el traslado al derecho urbanístico de las que el Código Civil establece en los artículos 397 y 398 para la Comunidad. Que el principio de legitimación del artículo 38 de la Ley Hipotecaria juega no sólo en el orden procesal, invirtiendo la carga de la prueba, sino también en el orden sustantivo o material. El titular registral, en este caso inmatriculante, ha de ser tenido por verdadero dueño, mientras no se destruya dicha presunción. Por ello, en este caso hay más de un titular, lo que determina la necesidad de constitución de la Junta de Compensación; que el Ayuntamiento no es un representante del titular registral (artículo 20 de la Ley Hipotecaria), por lo que en modo alguno puede dispensarse de la previa inscripción de la parcela número 25. Que, por último, no puede el Registrador determinar, si la citada parcela estaba o no comprendida en el objeto a que se refieren las escrituras de venta que se aportan por el recurrente y que no fueron aportados para extender la nota de calificación, y que aun así, escapan de la calificación del Registrador. Es una cuestión judicial que debe resolverse por dicha vía.
V
El Letrado jefe de la Sección Jurídica de Información y Gestión Urbanística del Servicio de Planeamiento del Ayuntamiento de Zaragoza, informó acerca del acuerdo del citado Ayuntamiento de 30 de noviembre de 1992, por el que se aprobó con carácter definitivo el Proyecto de Compensación de propietario único correspondiente al Área de Intervención U-15.1 del Plan General.
VI
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Aragón confirmó la nota del Registrador en cuanto al primer defecto y la revocó en cuanto al segundo defecto.
VII
El recurrente y el Registrador de la Propiedad número 6 de Zaragoza interpusieron, por separado, recurso de apelación contra el anterior auto, manteniéndose en los fundamentos alegados en sus respectivos escritos de interposición del recurso y del informe.
Fundamentos de Derecho
Vistos los artículos 1.259 y 1.790 y siguientes del Código Civil, 20 y 38 de la Ley Hipotecaria; 126 y siguientes, y 157 y siguientes de la Ley del Suelo; 57 y 62 a) y e) del texto refundido del Régimen Jurídico de Las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 103.4 y 157 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística y 99 del Reglamento Hipotecario.
1. Se debate en el presente recurso sobre la inscripción del proyecto de compensación de determinada unidad de actuación urbanística, aprobado definitivamente por la entidad local competente, habida cuenta que el proyecto se ha tramitado como si toda la unidad de actuación perteneciera a un único propietario, siendo así que una de las fincas registrales incluida en dicha unidad aparece inscrita a favor de persona distinta de ese propietario único.
2. No ha de discutirse ahora si la titularidad registral de la finca cuestionada es exacta, en función del contenido de los contratos de compraventa de otros terrenos que el titular registral de aquélla realizara en favor del pretendido propietario único de la unidad de actuación urbanística; la presunción de existencia y pertenencia del derecho inscrito que opera a todos los efectos legales (cfr. artículo 38 de la Ley Hipotecaria) así como el principio de la salvaguarda judicial de los asientos registrales imponen, tanto al Registrador calificante como a la propia Administración Pública, la aceptación de la titularidad dominical que el Registro proclama, en tanto los Tribunales no declaren su inexactitud, lo que excluye la concurrencia del presupuesto de propietario único, y, consecuentemente, la inscripción del proyecto de compensación aprobado, pues, por una parte, se vulnera el requisito registral del tracto (cfr. artículo 20 de la Ley Hipotecaria) y, por otra, se pone de manifiesto la nulidad de pleno derecho en que incide el proyecto aprobado al prescindir en su elaboración, total absolutamente, del procedimiento legalmente establecido, produciéndose con ello una verdadera indefensión de aquel titular registral (cfr. artículo 62. a) y e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas del Procedimiento Administrativo Común, artículos 157 y siguientes de Ley del Suelo, 157 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística y 126 y siguientes de la Ley del Suelo de 1976).
3. Frente a lo anterior, no puede estimarse la alegación de la asunción por la entidad local que aprobó el proyecto, de la representación de los derechos o intereses correspondientes a la titularidad de la finca cuestionada, en base a la previsión contenida en el artículo 103.4 del Reglamento de Gestión Urbanística, pues, sobre concretarse esa previsión reglamentaria a un supuesto de actuación urbanística radicalmente distinto como el de cooperación, la ya referida presunción legal de existencia y perencia del derecho inscrito, obliga a considerar la titularidad cuestionada como dudosa o litigiosa sino como exacta y válida en tanto los Tribunales declaren su inexactitud; de modo que su actuación y defensa corresponde en exclusiva al respectivo titular según el Registro, o a aquéllos a quienes éste encomiende tal cometido (cfr. artículos 1.259 y 1.709 y siguientes del Código Civil). Por lo demás, tampoco cabe estimar la alegación de que escapa a la potestad calificadora del Registrador la validez intrínseca de los actos administrativos, en función de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues siendo ello cierto (cfr. artículo 99 del Reglamento Hipotecario), no se cuestiona ahora esa validez intrínseca del pacto administrativo de aprobación del proyecto de compensación sino la congruencia de dicha resolución con el procedimiento seguido y el desconocimiento de los pronunciamientos registrales, aspectos éstos que claramente se integran en el ámbito de aquella función calificadora (cfr. artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 99 del Reglamento Hipotecario).
Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto por el Registrador y desestimar el interpuesto por el recurrente, revocando parcialmente el auto apelado en cuanto deja sin efecto el segundo defecto de la nota impugnada.
Madrid, 13 de enero de 1998.—El Director general, Luis María Cabello de los Cobos y Mancha.
Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.
