19658 RESOLUCIÓN de 16 de julio de 1998, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso gubernativo interpuesto por los cónyuges don Manuel Galán de Ahumada y doña Amparo Collantes González, contra la negativa de don Rafael Sánchez Lamadrid Sandoval, Registrador de la Propiedad de San Fernando, a inscribir una escritura de préstamo hipotecario, en virtud de apelación del recurrente.
En el recurso gubernativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Manuel Luque Carmona, en nombre de los cónyuges don Manuel Galán de Ahumada y doña Amparo Collantes González, contra la negativa de don Rafael Sánchez Lamadrid Sandoval, Registrador de la Propiedad de San Fernando, a inscribir una escritura de préstamo hipotecario, en virtud de apelación del recurrente.
Hechos
I
El día 12 de febrero de 1993, mediante escritura pública autorizada por el Notario de Algeciras, don José Montoro Pizarro, la entidad «Acofar, Sociedad Cooperativa de Crédito» concedió un préstamo a los cónyuges don Manuel Galán de Ahumada y doña Amparo Collantes González por importe de 50.000.000 de pesetas, los cuales constituyeron hipoteca voluntaria a favor de la referida sociedad sobre las siguientes fincas propiedad de los citados cónyuges como de la sociedad legal de gananciales: a) Salina denominada «Nuestra Señora de los Ángeles» o «Ángeles de San Cayetano» en el sitio de La Rivera, finca registral número 881; b) Salina «Ángeles Custodios» en término de San Fernando, finca registral número 2.635, y c) Salina llamada «Santa Margarita la Nueva o Nuestra Señora de Covadonga», en el término de San Fernando, finca registral número 828.
II
Presentada la anterior escritura en el Registro de la Propiedad de San Fernando fue calificada con las siguientes notas: «Denegada la inscripción de la precedente escritura por imperativo de la legislación vigente sobre costas (concretamente el artículo 35 del Reglamento), dados los términos de la certificación expedida por el Jefe de la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico el 1 de abril de 1993 a solicitud del Registrador que suscribe, en cumplimiento de dicho precepto reglamentario. Se acompaña dicha certificación, cuya copia dejo archivada en el legajo correspondiente. San Fernando, 27 de abril de 1993. El Registrado. Rubricado. Rafael S. de Lamadrid». «Nuevamente presentada la copia antes expresada se rectifica la nota de calificación suscrita por mi el 27 de abril último, solo en cuanto a la naturaleza del defecto observado, considerándose como subsanable; por lo que queda suspendida la inscripción en base a la misma razón que expresa en la anterior calificación. San Fernando, 30 de junio de 1993. El Registrador, Rafael S. de Lamadrid, rubricado. » Se acompaña una fotocopia, idéntica a la archivada, de la certificación expedida por el señor Ingeniero Jefe de la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico, base de la nota de calificación.
III
El Procurador de los Tribunales, don Manuel Luque Carmona, en representación de los cónyuges don Manuel Galán de Ahumada y doña Amparo Collantes González, interpuso recurso gubernativo contra la anterior calificación, y alegó: I. Que del informe de la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico resulta que no existe ningún deslinde aprobado con posterioridad a la vigencia de la Ley de Costas que pueda afectar a las fincas de referencia. II. Que las salinas marítimas son fincas de titularidad privada, y como tales estaban inscritas en la antigua Contaduría de Hipotecas, cuyas inscripciones ya pasaron a formar parte del Registro de la Propiedad. Que de lo anterior constituye prueba concluyente el que las inscripciones vigentes de las tres fincas a que hace referencia este recurso son las números 27, 11 y 42. Que tales fincas son susceptibles de transmisión por actos inter-vivos y mortis causa y de que se constituyen sobre la misma derechos reales. Que hay que afirmar: 1. Que ni la Ley 21/1988, sobre Costas, ni si Reglamento General, aprobado por Real Decreto 147/1989, de 1 de diciembre, modificado por el Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre, mencionan las salinas marítimas entre los espacios que integran el dominio marítimo; 2. Que frente a la inscripción de la escritura objeto de este recurso no se alega como obstáculo ningún precepto legal ni jurídico, sino solamente el particular criterio de las personas que dirigen la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico, con sede en Cádiz, que consideran las salinas marítimas como parte del dominio público marítimo terrestre; 3. Que el único motivo para negar su inscripción podrían encontrarse en los artículos 15 y 16 de la Ley de Costas, en cuya virtud el Registrador se dirige a la Administración en petición de certificación que permita la inscripción, dejándola entre tanto en suspenso; 4. Que el sistema establecido por los dos preceptos anteriores es coherente, ya que impide el acceso a los libros del Registro por vez primera de fincas y de exceso de cabida de fincas que pudieran invadir el dominio público marítimo terrestre, aún no estando éste aún deslindado; 5. Que dado el carácter limitativo de los derechos de particulares que tienen los preceptos referidos, su interpretación debe ser restrictiva, conforme tiene recogido el Tribunal Supremo en sentencias de 15 de marzo de 1941, 23 de marzo de 1946 y 28 de noviembre de 1989. En consecuencia, los preceptos citados no tienen posibilidad de ser aplicados a hipótesis diferentes a las comprendidas en ellos, debiéndose excluir la analogía, por no concurrir los requisitos que conforman el supuesto en que procede su aplicación. Que en virtud de todo lo anterior se deriva que no se ha ajustado a los preceptos de la Ley, ni la petición de informe que ha efectuado el señor Registrador, ni la expedición de certificación o informe por la Demarcación de Costas, ni la denegación de inscripción de las hipotecas pactadas en la escritura que se cita en el hecho primero. III. Que, no obstante, el artículo 35 del Reglamento de Costas extiende la necesidad de previo informe de la Administración de Costas a «las segundas y posteriores inscripciones», pero este precepto no puede aplicarse por ser nulo de pleno derecho, en virtud de los siguientes razonamientos: 1. Que este y todos los preceptos reglamentarios deben acomodarse a las disposiciones de la Ley, como resulta de los artículos 1.2 del Código Civil, 23 y 26 a 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 9.3 de la Constitución Española, 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 51.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. En esta línea pueden citarse las declaraciones de las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 1985, 6 de febrero de 1987, 20 de junio y 28 de julio de 1990 y 6 de mayo de 1991; 2. Que hay que citar lo dispuesto en los artículos 9.1 y 53.1 de la Constitución Española y en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tal como se declara en la sentencia 4/1981, de 2 de febrero, del Tribunal Constitucional y los del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1986, 28 de noviembre y 21 de diciembre de 1989. Que como conclusión de lo que antecede ha de afirmarse que el recurso cuya tramitación se promueve por medio de este escrito ha de resolverse haciendo abstracción, en términos absolutos, del contenido del artículo 35 del Reglamento de Costas, por su oposición a preceptos de la Ley de Costas y por imperativo de los preceptos citados de la Constitución Española. IV. Que debe señalarse que en este caso concreto, la oposición de la Administración Periférica de Costas a la inscripción de los derechos reales de hipoteca, a los que se refiere este recurso, no dimana de un deslinde legalmente aprobado, ni siquiera de un expediente de deslinde en tramitación, sino de un expediente de deslinde cuya iniciación ha autorizado la Dirección General de Costas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, autorización de la que no consta que se haya hecho uso aún. De forma que la «línea probable de deslinde» obedece al criterio particularísimo y susceptible de cambio de la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico. Que una vez vigente la Constitución Española no cabe el ejercicio arbitrario de ninguna de las potestades o facultades administrativas. Que así resulta de las sentencias del Tribunal Constitucional 27/1981, de 20 de junio; 99/1987, de 11 de junio; 100/1987, de 12 de junio, y 227/1988, de 27 de noviembre. V. Que es incoherente el sistema que pretende establecer el artículo 35 del Reglamento de Costas, al prohibir las inscripciones solamente y no las anotaciones.
IV
El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: Que los términos contundentes del artículo 35 del Reglamento de Costas deben tenerse presentes al ejercer la función calificadora, y en su virtud fue solicitado el informe del señor Ingeniero Jefe de la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico, al dudar fundadamente si las fincas hipotecadas pudieran o no invadir el dominio público marítimo terrestre, y de tal informe deriva con total lógica a la vista de la normativa legal y reglamentaria, la calificación registral que fue rectificada en una segunda nota, en el sentido de considerar el defecto subsanable, amén de que parte de una de las fincas hipotecadas no invade al parecer, el dominio marítimo. Que la calificación se limita a dar cumplimiento al artículo 35 del Reglamento de Costas sin entrar a discutir extremos tales como el de haber ido el precepto reglamentario más allá del mandato legal, para lo cual este recurso no es cauce adecuado, como ya reconoció la Resolución de 8 de enero y 15 de marzo de 1993.
V
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía confirmó la nota del Registrador fundándose en los artículos 9, 15 y 16 de la Ley de Costas y 35 del Reglamento.
VI
El Procurador recurrente apeló el auto presidencial, manteniéndose en sus alegaciones, y añadió: Que hay que señalar la nulidad de pleno derecho del artículo 35 del Reglamento de Costas, en virtud de lo alegado en el escrito de interposición del recurso gubernativo. Que se han infringido los artículos 9.3 y 97 de la Constitución Española. Que este recurso debe resolverse haciendo abstracción absoluta del texto del artículo 35 del Reglamento de la Ley de Costas. Que la interpretación de los preceptos de la Ley de Costas debe ser restrictiva, dado el carácter limitativo de los derechos de los particulares que tienen los mismos.
Fundamentos de Derecho
Vistos la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 y su Reglamento de 1 de diciembre de 1989 y las Resoluciones de este centro directivo de 16 de diciembre de 1991, de 8 de enero de 1993 y 15 de marzo del mismo año.
1. La única cuestión a debatir en este recurso es la de determinar si puede accederse o no a la inscripción en el Registro de la Propiedad de una escritura de constitución de hipoteca en garantía de cierto préstamo sobre determinadas fincas ya inmatriculadas (en concreto se trata de tres salinas), toda vez que, según la certificación expedida por el Jefe de la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico el 1 de abril de 1993 a solicitud del Registrador calificante (por abrigar duda sobre si las fincas hipotecadas pudieran o no invadir el dominio público marítimo terrestre, según afirma el propio Registrador en su informe) resulta lo siguiente según transcripción hecha en el propio escrito de interposición del recurso: «1.º Las dos salinas descritas con las letras b) y c) están presuntamente por completo incluidas dentro del dominio público marítimo-terrestre por lo que invaden, según expediente de deslinde autorizado el 9 de enero de 1991 por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que está en tramitación con una línea probable de deslinde que se marca en plano anexo —que está incluida en el PGOU—, cuya línea definitiva de deslinde se aprobaría a la conclusión del expediente por Orden, según Ley 22/1988, de Costas. 2.º La salina descrita con la letra a) está invadida presuntamente de modo parcial, por el mismo expediente, y según plano anexo, quedando una parte de aproximadamente 100.000 metros cuadrados al oeste hacia el Camino Real que no invade el dominio público marítimo-terrestre».
2. El recurrente se alza contra la calificación suspensiva del Registrador alegando que al no tratarse de una inmatriculación de las fincas hipotecadas, sino de su posterior gravamen, no entra en juego el artículo 15 de la Ley de Costas referido únicamente al primer supuesto, de lo que se deduce que el contenido del artículo 35 de su Reglamento, en el que basa su calificación el Registrador, no es aplicable al suponer un exceso por parte de la Administración ya que no existe norma legal alguna habilitante para extender lo establecido respecto de las inmatriculaciones, a las segundas o posteriores inscripciones, quebrantando con ello el principio constitucional de jerarquía normativa.
3. Hay que resaltar ante todo, como ya puso de manifiesto este centro directivo en ocasiones anteriores, la finalidad perseguida por la nueva Ley de Costas, plasmada en su artículo 7 que declara que los bienes de dominio público marítimo-terrestre son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y en su artículo 9 según el cual no podrán existir terrenos distintos de la propiedad demanial del Estado en ninguna de las pertenencias de dicho dominio pública. De ahí las precauciones adoptadas a continuación por la Ley y en particular en relación con el Registro de la Propiedad a fin de evitar que se produzcan situaciones no queridas o contrarias a lo ordenado legalmente —artículo 15 de la Ley.
4. Y si bien este artículo 15 se refiere únicamente al supuesto de inmatriculación de finca, con ello no se agota la solución al quedar fuera los casos de fincas ya inscritas que pueden encontrarse dentro de la zona marítimo-terrestre y por ello el Reglamento ha completado en su artículo 35 la defensa de los bienes demaniales al extender la norma a las segundas o posteriores inscripciones. Ahora bien, dicho precepto debe interpretarse de conformidad con el sentido y finalidad del artículo 15 de la Ley al que desarrolla (es decir, prevenir frente a invasiones del dominio público), máxime cuando: a) es incuestionable que constituye una garantía para el particular el sometimiento de la Administración a la Ley y la prevalencia de los mandatos de la Ley sobre las disposiciones emanadas de la Administración, y así lo establece tanto el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, como la constante jurisprudencia del Tribunal Supremo en el sentido de que las normas administrativas no pueden derogar los preceptos consignados en las Leyes y en su virtud carecen de eficacia en cuanto las contradicen, lo que no es más que una aplicación del principio de jerarquía normativa recogido en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución, 1.2 del Código Civil, 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 51.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; b) además, ha de recordarse que es principio básico de nuestro sistema hipotecario, el de la presunción, a todos los efectos legales, de existencia y pertenencia del derecho inscrito en los términos que resultan del asiento respectivo (vid. artículo 38 de la Ley Hipotecaria), principio que no es sino una manifestación del mandato normativo recogido en el artículo 1, párrafo tercero, en cuanto establece que los asientos del Registro producirán todos sus efectos en tanto no se declare su inexactitud por los procedimientos especiales que con audiencia de los interesados la Ley permite; c) Que estableciendo la propia Ley de Costas un procedimiento administrativo —el deslinde del dominio público marítimo-terrestre para la rectificación de las situaciones registrales incompatibles (vid. artículo 13), la tramitación del citado deslinde— que queda sujeto a determinados requisitos procedimentales se convierte en garantía de los derechos de quienes puedan resultar perjudicados y, en todo caso, subordinando tal efecto rectificador a la propia aprobación del deslinde.
5. Pues bien, si se tiene en cuenta en el presente caso: a) que no se trata de ninguna operación inmobiliario-registral que comporte la alteración de la base física de las fincas; b) que no se introduce en la descripción de las mismas ninguna modificación en su situación, superficie ni linderos; c) que se trata de la constitución de un gravamen hipotecario que, como tal, es un derecho sin contacto posesorio de su titular con la finca; d) que la inscripción del título cuestionado proporcionará una indudable utilidad a la Administración, ya que ésta viene interesada en conocer cuáles son los titulares de los derechos y cargas reales sobre las fincas afectadas por un expediente de deslinde, al objeto de evitar situaciones de indefensión que vicien de nulidad las actuaciones (vid. artículos 22 y 23 del Reglamento de Costas); e) que la propia Ley de Costas dispensa de los requisitos establecidos en su artículo 15 a las inscripciones de tal naturaleza que, como en el presente supuesto, excluyan la posibilidad de invasión del dominio público marítimo-terrestre; habrá de concluirse que es improcedente extender al presente caso los requisitos establecidos por la Ley de Costas para los supuestos de inmatriculación de fincas y, ello, sin perjuicio de la anotación preventiva de incoación del deslinde que el órgano que tramite el expediente puede interesar respecto de las fincas afectadas por el mismo.
Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto, revocando el Auto y la nota del Registrador.
Madrid, 16 de julio de 1998.—El Director general, Luis María Cabello de los Cobos y Mancha.
Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
