Se dicta en el recurso gubernativo interpuesto por Emilio González Bou, notario de Castelló d'Empúries, contra la calificación de la registradora de la propiedad número 2 de Roses, señora Ester Sais Re, que suspende la inscripción de una declaración de obra nueva.
Relación de hechos
I
Mediante escritura autorizada el 17 de marzo de 2009 por el notario de Castelló d'Empúries Emilio González Bou, número 353 de protocolo, los propietarios de una vivienda unifamiliar señalada con el número 10-B del sector Cap Ras de la urbanización Empuriabrava, finca registral 4347 del Registro de la propiedad número 2 de Roses, declaran la ampliación y reforma de esta finca al haber ampliado el garaje, haber reducido la planta baja, haber demolido el porche y haber construido una nueva planta de vivienda. Esta finca limita al sur con el canal Cap Ras. Por certificado emitido por un arquitecto, con firma legitimada notarialmente, se hace constar que estas obras finalizaron el día 20 de febrero de 2006, que se realizaron con licencia municipal de obras 81/03, que la vivienda reúne los requisitos mínimos de habitabilidad y se describe la vivienda de forma coincidente con el título. Se acompañan dos certificados emitidos por el secretario accidental del Ayuntamiento de Castelló d'Empúries, el primero de ellos el día 27 de marzo de 2003, que acredita la concesión de la licencia municipal de obras, y el segundo el día 2 de mayo de 2006, que acredita que estas obras están acabadas y que no existe ningún expediente de infracción urbanística vigente.
II
Esta escritura se presentó en el Registro de la propiedad número 2 de Roses el día 14 de abril de 2009, donde motivó el asiento de presentación 1489 del diario 42. El día 21 de abril Ester Sais Re, registradora del mencionado Registro, extendió la correspondiente nota de calificación en la que suspende la inscripción de la declaración de obra nueva por falta de certificado de no invasión de la zona marítimo-terrestre, porque la finca limita con un canal, de acuerdo con los artículos 15 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas; 31 y 43.6 del Real decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, del Reglamento de costas; y la Resolución de la Dirección General de Registros y del Notariado de 6 de octubre de 2008.
III
La calificación mencionada fue debidamente notificada a los interesados y al notario. El 5 de mayo llegó a esta Dirección General un escrito por el que el notario autorizador del título interpone recurso contra esta calificación. En este escrito se alega que en la denominada Marina d'Empuriabrava, dónde está la finca objeto del título presentado, no se aplica la zona de servidumbre de protección de los artículos 23 de la Ley de costas y 43 de su Reglamento ni la necesidad de aportar la certificación de la Administración del Estado que acredite que la finca no invade el dominio público marítimo-terrestre que establece el artículo 35 del Reglamento de costas. La normativa aplicable será la Ley 5/1998, de 17 de abril, de puertos de Cataluña y el Real decreto 17/2005, de 8 de febrero, del reglamento de marinas interiores de Cataluña. En la mencionada normativa se establece una franja de servicio náutico pero no es aplicable la zona de servidumbre de protección de la Ley de costas ni se pide ninguna notificación a la Dirección General de Puertos, Aeropuertos y Costas para realizar transmisiones u otros negocios jurídicos sobre las fincas situadas en las marinas interiores ni certificaciones de no invadir el dominio público. El informe del notario se acompaña de dos escritos de la subdirectora general de Puertos y Costas. El primero de estos dos escritos recuerda a notarios y a registradores la conveniencia de que figuren en los títulos e inscripciones las limitaciones a la propiedad que afectan a las fincas situadas dentro de la franja de servicio náutico y la naturaleza de dominio público marítimo-terrestre, en el caso de los canales, dársenas, amarraderos, esconces y entrantes de parcela; el segundo escrito informa desfavorablemente el expediente de delimitación de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Marina Interior Empuriabrava porque el Estado no es competente para delimitar las zonas de servidumbre de esta Marina, de la cual la Generalidad ostenta la titularidad y no puede aplicarse la normativa de servidumbres de la Ley de costas.
IV
Este escrito se remitió al Registro de Roses 2, donde entró el día 8 de mayo. La registradora instruyó el correspondiente expediente en el que mantiene su calificación e informa extensamente en defensa de su nota. En este informe alega que el artículo 140 del Estatuto de autonomía de Cataluña reconoce a la Generalidad competencia exclusiva en materia de puertos, pero respetando el régimen general del dominio público, que el dominio público marítimo-terrestre pertenece al Estado y que el régimen jurídico de este dominio público estatal está integrado por los artículos 15 de la Ley de costas y 31, 35 y 49 del Reglamento de costas. Estos preceptos exigen certificación administrativa de no invasión del dominio público marítimo-terrestre para cualquier inscripción de finca que limite con él. Estas normas tienen como finalidad velar por la integridad del mencionado dominio público y constituyen un instrumento necesario para el titular del dominio para alcanzar esta finalidad. De la misma manera, la Generalidad tiene competencia para regular la gestión del dominio público portuario que tenga adscrito, pero respetando la titularidad estatal de este dominio y las facultades que tiene el titular para su protección.
V
En la resolución del recurso, esta Dirección General ha sido asesorada por la Comisión que, a estos efectos, prevé la Ley 5/2009, del 28 de abril, de los recursos contra la calificación negativa de los títulos o las cláusulas concretas en materia de derecho catalán que se tengan que inscribir en un registro de la propiedad, mercantil o de bienes muebles de Cataluña.
Fundamentos de derecho
Primero
Legislación aplicable a los puertos y al dominio público marítimo-terrestre
1.1 El objeto de este recurso consiste en determinar si para inscribir una declaración de obra nueva sobre una finca que limita con un canal de la urbanización marítima de Empuriabrava es necesaria certificación administrativa de que la finca no invade el dominio público marítimo-terrestre.
1.2 La urbanización marítima de Empuriabrava es una marina interior, y en su régimen jurídico se tiene que considerar tanto la legislación de puertos y marinas interiores como la del dominio público marítimo-terrestre. Estas materias, sin embargo, tienen ámbitos competenciales diferentes. La competencia en materia de puertos que no sean de interés general corresponde a la Generalidad de Cataluña, como reconoce el artículo 140 del Estatuto de autonomía de Cataluña, al amparo de los artículos 148.1.6 y 149.1.20 de la Constitución española. Por su parte, el artículo 132 de la Constitución califica como bien de dominio público estatal el dominio público marítimo-terrestre. Por eso, cuando el artículo 140 del Estatuto de autonomía define el contenido de la competencia en materia de puertos, hace la salvedad del respeto de las facultades del titular del dominio público.
1.3 La legislación en materia de puertos está contenida en la Ley 5/1998, de 17 de abril, de puertos de Cataluña, desarrollada por el Reglamento de puertos aprobado por el Decreto 258/2003, de 21 de octubre, y por el Reglamento de marinas interiores de Catalunya, aprobado por el Decreto 17/2005, de 8 de febrero.
1.4 Por su parte, la regulación del dominio público marítimo-terrestre está contenida en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas y en el Real decreto 1471/1988, de 1 de diciembre por el que se aprueba su Reglamento.
Segundo
Las marinas interiores o urbanizaciones marítimo-terrestres
2.1 La Ley de puertos de Cataluña regula las urbanizaciones marítimo-terrestres equiparándolas a los puertos convencionales, como reconoce su exposición de motivos y el artículo 1.2 d). La Ley define las marinas interiores en el artículo 2.d) como el conjunto de obras y de instalaciones necesarias para comunicar permanentemente el mar territorial con terrenos interiores de propiedad privada o de la Administración pública, urbanizados o susceptibles de urbanización, a través de una red de canales, con la finalidad de permitir la navegación de las embarcaciones deportivas a pie de parcela, dentro del marco de una urbanización marítimo-terrestre. La regulación de estas marinas está contenida en el libro III de la Ley de puertos (artículos 94 y siguientes), desarrollada por el Reglamento de la Ley de puertos (Decreto 258/2003, de 21 de octubre) y por el Reglamento de marinas interiores de Cataluña (Decreto 17/2005, de 8 de febrero).
2.2 Una marina interior está formada por tres espacios diferentes: en primer lugar hay las parcelas de propiedad privada destinadas a ser edificadas; en segundo lugar, las obras e instalaciones portuarias; y, en último lugar, encontramos los canales. A su vez, cada uno de estos espacios tiene un régimen jurídico diferente. Las parcelas edificables contiguas a los canales son bienes de propiedad privada pero están sujetas a las limitaciones que impone el legislador catalán. Así, se les aplica la franja de servicio náutico que establece el artículo 26 del Reglamento de marinas interiores de Cataluña. Las obras e instalaciones portuarias son de la Generalidad de Cataluña. Finalmente, los canales son dominio público estatal por aplicación de los artículos 132 de la Constitución española y 4.3 de la Ley de costas, y por eso disfrutarán de los mecanismos de protección del dominio público marítimo-terrestre.
Tercero
La exigencia de certificación administrativa para hacer inscripciones de fincas que limiten con la zona marítimo-terrestre
3.1 El Estado, como titular del dominio público marítimo-terrestre, está obligado a adoptar las medidas necesarias para su protección. La determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre es objeto de la Ley de costas, que impone a la Administración del Estado la delimitación del dominio público, su tutela y policía (artículo 110 de la Ley de costas).
3.2 La legislación de costas refleja una especial preocupación para impedir que terrenos que son dominio público marítimo-terrestre tengan acceso al Registro de la propiedad como si fueran de propiedad privada. Por una parte, la Ley determina claramente la naturaleza demanial de la zona marítimo-terrestre, aunque existan inscripciones registrales contradictorias (artículos 8 y 13 de la Ley de costas). Por otra parte, adopta medidas para evitar que existan estas inscripciones contradictorias. Los artículos 15 y 16 de la Ley de costas exigen para la inmatriculación o la inscripción de un exceso de cabida de una finca situada en la zona de la servidumbre de protección del artículo 23 de la Ley, que se indique si limita o no con el dominio público. Si limita, para hacer la inscripción se tiene que aportar una certificación de la Administración estatal que acredite que la finca no la invade. Si el registrador duda de si la finca limita o no con el dominio público, lo debe comunicar a la Administración del Estado para obtener la correspondiente certificación. El artículo 35 del Reglamento de costas extendió la necesidad de certificado administrativo también a las segundas y posteriores inscripciones. Las sentencias del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1996 y 27 de mayo de 1998, ambas de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, han reconocido la legalidad del artículo 35 del Reglamento de costas, ya que se incluye en el derecho y el deber de la Administración del Estado investigar la situación de los bienes y derechos que se presuman como de dominio público marítimo-terrestre (artículo 10 de la Ley de costas), y con esta finalidad se puede utilizar como instrumento el Registro de la Propiedad, como servicio público a través del cual se trata de adecuar la realidad física a la jurídica. Este criterio también ha sido recogido por la Dirección General de Registros y del Notariado en Resolución de 6 de octubre de 2008, que aplica la exigencia de certificación administrativa en una segunda transmisión, cambiando su anterior doctrina en la cual cuestionaba la legalidad de la norma reglamentaria.
Cuarto
La especial situación de las urbanizaciones marítimas
4.1 La exigencia de la certificación administrativa es un mecanismo de protección del dominio público marítimo-terrestre en zonas en que la propia delimitación del dominio público es compleja por su irregularidad. La ribera del mar es un espacio de definición compleja por su variación natural. Por eso el legislador trata de incluir en el dominio público toda la extensión máxima natural de esta ribera (artículo 3 de la Ley de costas). Esta irregularidad en la determinación física de la ribera del mar la hace más vulnerable a la invasión por las fincas adyacentes. Por ello, una de las obligaciones del Estado es la delimitación del dominio público. También es obligación del Estado su protección. Entre las medidas para su protección está la de exigir un control administrativo de las inscripciones registrales de las fincas adyacentes al dominio público marítimo-terrestre.
4.2 En las marinas interiores o urbanizaciones marítimas, la situación es diferente. Los canales de estas urbanizaciones son un dominio público perfectamente definido y donde no se producen las variaciones e irregularidades de la ribera natural del mar. Por ello, su protección no necesita de los mismos instrumentos que el dominio público formado por la ribera del mar. Esta diferente situación puede también deducirse de la propia legislación de costas. El artículo 15 de la Ley de costas y el 31 de su Reglamento exigen certificación administrativa para hacer inscripciones sobre fincas situadas dentro de la zona de servidumbre de protección del artículo 23 de la misma ley si limitan con el dominio público marítimo-terrestre. Pero en las marinas interiores no se aplica la zona de servidumbre de protección ni tampoco las otras limitaciones sobre terrenos adyacentes a la ribera del mar que regula el título II de la Ley de costas. Ya hemos dicho antes que en las parcelas edificables contiguas a los canales sólo se les aplicarán las limitaciones establecidas por la normativa catalana. En este mismo sentido se manifiesta la Dirección General de Puertos, Aeropuertos y Costas en los escritos mencionados en los hechos.
4.3 Puede concluirse que no es exigible la certificación administrativa para las inscripciones de las parcelas de las marinas interiores, donde la delimitación entre las parcelas privadas y el dominio público marítimo-terrestre queda perfectamente fijada y donde no es aplicable la denominada servidumbre de protección de la legislación de costas sino las limitaciones especiales de la legislación catalana.
Resolución
Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto y revocar la nota de calificación.
Contra esta Resolución, las personas legalmente legitimadas pueden presentar recurso, mediante demanda, ante el juzgado de primera instancia de la ciudad de Girona, en el plazo de dos meses, a contar desde la fecha de su notificación, y son aplicables las normas del juicio verbal, de acuerdo con lo que dispone el artículo 328 de la Ley hipotecaria, en relación con el artículo 4 de la Ley 5/2009, de 28 de abril, de los recursos contra la calificación negativa de los títulos o de las cláusulas concretas en materia de derecho catalán que se tengan que inscribir en un registro de la propiedad, mercantil o de bienes muebles de Cataluña. La demanda de impugnación se ha de anunciar previamente a la Dirección General de Derecho y de Entidades Jurídicas.
Barcelona, 28 de julio de 2009
M. Elena Lauroba Lacasa
Directora general de Derecho y de Entidades Jurídicas
