13775 RESOLUCIÓN de 20 de mayo de 1998, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso gubernativo interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, contra la negativa de don Carlos Marín Albornoz, Registrador de la Propiedad de Sevilla número 11, a practicar una anotación preventiva de embargo, en virtud de apelación del recurrente.
En el recurso gubernativo interpuesto por el Abogado del Estado del Servicio Jurídico del Estado de Sevilla, en nombre de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuya representación legalmente ostenta, contra la negativa de don Carlos Marín Albornoz, Registrador de la Propiedad de Sevilla número 11, a practicar una anotación preventiva de embargo, en virtud de apelación del recurrente.
Hechos
I
En el procedimiento administrativo de apremio, seguido por la Delegación de Recaudación de la Delegación de Sevilla de la Agencia Estatal de Administración Tributaria contra «Dimansa, Sociedad Anónima», por débitos tributarios, se dictó providencia de embargo de bienes disponiéndose que se procediera ejecutivamente contra su patrimonio. La circunstancia de que dicha sociedad carecía de activos inmobiliarios de valor para cubrir la deuda, motivó que se acordara por el Jefe de la Dependencia de Recaudación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley General Tributaria y en el artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la práctica del embargo preventivo, como medida provisional de aseguramiento, sobre los inmuebles propiedad del Administrador de dicha entidad deudora, a quien se ha notificado el procedimiento, así como a su esposa. A tales efectos, con fecha 1 de febrero de 1994 se dictó por el Jefe de la Sección de Recaudación de la Dependencia de Recaudación, mandamiento de anotación preventiva de embargo de determinado bien inmueble que le pertenece con carácter ganancial.
II
Presentado el anterior mandamiento en el Registro de la Propiedad de Sevilla número 11, fue calificado con la siguiente nota: «Denegada la anotación de embargo que se ordena en el precedente mandamiento por observarse el defecto de no haberse procedido a la emanación del acto administrativo correspondiente por el que se derive la responsabilidad de la sociedad anónima "Dimansa, Sociedad Anónima", contra don José Antonio Serrano Dorado como Administrador de la mencionada sociedad, en su carácter de responsable subsidiario, tal como exige el apartado 4 del artículo 37 de la Ley General Tributaria y el artículo 14 del Reglamento General de Recaudación de 20 de diciembre de 1990, sin que, por otra parte sea el embargo preventivo una de las medidas provisionales previstas en el artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sino antes bien una figura —la anotación preventiva de embargo—, que como resulta del último párrafo del artículo 42 de la Ley Hipotecaria ha de estar prevista en esa, o en otra Ley. Contra esta calificación podrá interponerse recurso gubernativo en el plazo de cuatro meses ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en los términos y plazos a que se refiere el artículo 66 de la Ley Hipotecaria, en relación con los artículos 112 y siguientes del Reglamento. Sevilla a 20 de abril de 1994.— El Registrador, Carlos Marín Albornoz».
III
El Abogado del Estado del Servicio Jurídico del Estado, en representación que legalmente ostenta de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, interpuso recurso gubernativo contara la anterior calificación, y alegó: 1. La nota de calificación sólo menciona el apartado 4.º del artículo 37 de la Ley General Tributaria, haciendo caso omiso de lo dispuesto en el apartado 3.º; 2. Que del artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que sería un complemento a lo dispuesto en el artículo 37 antes citado, el señor Registrador entiende que el embargo preventivo no es una de las medidas provisionales previstas en el mismo, cuando lo que hace el artículo 72 es dejar a la Administración la posibilidad de señalar medidas provisionales con dos límites: Que las mismas no causen perjuicios de difícil o imposible reparación a los interesados, lo que no es el caso pues la anotación preventiva de embargo no es una medida definitiva, o que impliquen violación de los derechos amparados por las leyes. Que hay que señalar que frente al derecho de propiedad del Administrador de la sociedad se encuentre el aseguramiento de los derechos de la Hacienda Pública por las cantidades no ingresadas. Que podrían pensarse otras medidas provisionales, como sería el caso de embargo de cuentas corrientes o valores inmobiliarios, las que deben descartarse, en principio, existiendo bienes inmuebles, por los afectos inmediatos de las mismas y en muchos casos definitivos; 3. Que conforme a lo dispuesto en el artículo 37.3 de la Ley General Tributaria, que es posterior al artículo 42 de la Ley Hipotecaria, resulta que la Administración Tributaria está facultada para el embargo preventivo de bienes propiedad de los Administradores de sociedades deudoras a la Hacienda Pública; 4. Que hay que señalar lo que dice el artículo 14, párrafo 4.º, del Reglamento General de Recaudación; 5. Que el señor Registrador ha confundido el concepto de embargo preventivo, como medida cautelar, con el concepto de anotación preventiva de embargo que es el asiento que se practica para hacer constar en el folio registral de la finca de que se trate, que sobre dicha finca recae la traba en que el embargo consiste. Esta traba puede revestir dos modalidades: a) embargo acordado para satisfacer en vía ejecutiva una deuda no pagada en período voluntario por quien definitivamente ha sido considerado sujeto pasivo de la misma; y b) embargo acordado con carácter preventivo para asegurar la efectividad de un acto administrativo que todavía no se ha dictado, que sería el acto por el que la persona propietaria de la finca sobre la que recae la traba se declarare deudora de la cantidad que se persigue en vía ejecutiva. Que ambas modalidades se hacen constar registralmente a través de la anotación preventiva de embargo.
IV
El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: Que según el documento calificado el procedimiento de apremio se entabla contra la entidad «Dimansa, Sociedad Anónima», figurando, sin embargo, inscrita la finca embargada a nombre de don José Antonio Serrano Dorado, casado, responsable subsidiario, en su calidad de Administrador de la indicada sociedad, y en tal concepto se ordena la anotación. Que es principio básico y esencial en derecho hipotecario el principio de tracto sucesivo, recogido en el artículo 20 de la Ley Hipotecaria, que quiere decir que la persona física o jurídica, que disponga o contra la que se actúe ha de ser titular registral, quien en virtud del principio de legitimación registral, se halla protegido, desde el punto de vista procesal, en virtud de los dispuesto en el artículo 38 de la Ley Hipotecaria. Que en el caso que se contempla las actuaciones dirigidas contra el titular registral, no lo son como deudor, sino como posible responsable subsidiario de aquellas deudas, en su condición de Administrador de la sociedad deudora; pero su condición de responsable subsidiario de la deuda, circunstancia que sí puede llegar a convertirlo en deudor de la misma, no se produce hasta tanto se proceda por la Administración a derivar la acción de responsabilidad de tal carácter frente a él, por estar en presencia de alguno de los supuestos del artículo 40 de la Ley General Tributaria o en las Leyes particulares de cada tributo. Que esta derivación de responsabilidad ha de ser objeto del correspondiente acto administrativo (artículo 37-4.º de la Ley General Tributaria). Dicho acto administrativo ha de reunir los requisitos que taxativamente impone el artículo 14 del Reglamento General de Recaudación. Que es cierto que sin la previa declaración de fallido de la sociedad deudora y sin el acto administrativo de derivación de responsabilidad a cargo del Administrador de la misma, el artículo 37-3.º de la Ley General Tributaria permite la adopción de las medidas cautelares que «puedan reglamentariamente adoptarse»; que el artículo 72 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, autoriza al órgano administrativo competente a adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, siempre que tales medidas no impliquen violación de derechos amparados por las leyes, y, asimismo, el artículo 14-4.º del Reglamento General de Recaudación faculta al órgano de recaudación para adoptar las medidas cautelares que procedan. Que la cuestión se centra en determinar si entre dichas medidas cautelares, cuya índole no viene especificada por ninguna de las normas transcritas, puede entenderse comprendido en el embargo preventivo de bienes del Administrador de la sociedad deudora. Que en este supuesto el embargo es una medida cautelar o de aseguramiento y cuando las leyes autorizan la adopción de medidas cautelares, no por ello están permitiendo la traba del embargo preventivo que, como medida cautelar excepcional, ha de estar autorizada y regulada expresamente por la norma, como hace la Ley de Enjuiciamiento Civil. Que el Reglamento General de Recaudación contempla el embargo sólo como medida de ejecución dentro del procedimiento de apremio, sin que lo regule expresamente como medida cautelar consistente en la traba de bienes de personas físicas o jurídicas que no pueden aún ser consideradas deudoras. Que, por tanto, al no estimarse procedente el embargo preventivo, no sería anotable al amparo de los párrafos 2.º y 3.º del artículo 42 de la Ley Hipotecaria; y como medida cautelar por sí misma, tampoco es anotable, dado el carácter de «numerus clausus» de las anotaciones preventivas en el Registro de la Propiedad, consagrado en el último párrafo del mismo artículo 42, como tiene declarado la Dirección General en Resoluciones de 1 de abril de 1991 y 9, 10 y 11 de diciembre de 1992, entre otras.
V
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía confirmó la nota del Registrador fundándose en los mismos argumentos expuestos por éste en su Informe.
VI
El Abogado del Estado recurrente apeló, el auto presidencial, manteniéndose en sus alegaciones, y añadió: 1.º Que el artículo 37.3 de la Ley General Tributaria prevé la posibilidad de que antes de dictarse el acto administrativo de derivación de responsabilidad, puedan adoptarse las pertinentes medidas cautelares respecto de esos responsables subsidiarios; lo cual está en íntima conexión con lo que con carácter subsidiario establece el artículo 72 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 2.º Que sería absurdo exigir que en el Reglamento General de Recaudación o en la Ley de Procedimiento Administrativo se enumeren exhaustivamente todas las medidas cautelares posibles, pues el único límite que en materia de medidas cautelares impone la Ley es el derivado del artículo 72.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Que resulta evidente que el embargo preventivo de un bien inmueble, siempre que en el Registro se haga constar el carácter de medida cautelar con la que la traba se practica, no causa perjuicio alguno al dueño del inmueble. Que el embargo preventivo de un inmueble es una de las medidas que, por encajar plenamente en el concepto de medidas provisionales que utilizan los artículos 71.1 de esa Ley y 37.3 de la Ley General Tributaria, puede decretarse contra los responsables subsidiarios del pago de una deuda tributaria, aun antes de que el acto de derivación de responsabilidad se haya dictado. 3.º Que no constituye argumento en contra que ni el Reglamento General de Recaudación ni la Ley General Tributaria prevean expresamente la medida cautelar del embargo preventivo. 4.º Que aun cuando al amparo del artículo 42.10 de la Ley Hipotecaria se entendiera que en materia de anotaciones preventivas rige el sistema de «numerus clausus», en rigor lo que dicho sistema exige es que la práctica de la anotación preventiva venga amparada por una Ley, pero no que la medida cautelar que con la anotación cobra relevancia registral venga nominativamente recogida en una Ley.
Fundamentos de Derecho
Vistos los artículos 42 de la Ley Hipotecaria, 25 y 140 de su Reglamento, 14 de la Ley General Tributaria, 72 deja Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 14 del Reglamento General de Recaudación.
1.º El problema planteado en el presente recurso es el de, si, antes, de derivar la acción al responsable subsidiario de un tributo, es posible, como medida cautelar, tomar anotación de embargo preventivo sobre bienes de dicha persona, a quien se ha notificado el procedimiento, así como a su esposa, ya que se trata del embargo de bienes gananciales.
2.º El artículo 72 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común faculta a la Administración para tomar medidas provisionales y el 37 de la Ley General Tributaria requiere que, para hacer derivar la acción al responsable subsidiario, se realice un procedimiento administrativo, dictado con audiencia del interesado y la previa declaración de fallido del sujeto pasivo.
3.º No obstante, el citado artículo 37 de la Ley General Tributaria y el 14 del Reglamento General de Recaudación permiten que, aun antes de iniciar dicho procedimiento, el órgano de recaudación pueda adoptar las medidas cautelares que procedan cuando existan indicios racionales para presumir que se puede impedir la satisfacción de la deuda tributaria.
4.º El único obstáculo para adoptar medidas provisionales radicaría en que la medida adoptada produjera un perjuicio de difícil reparación, conforme a lo establecido en el artículo 72 antes citado y, como bien dice el recurrente, el embargo preventivo de un inmueble es una medida menos traumática que el de cuentas corriente, valores mobiliarios, etc.
Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto declarando que procede la anotación preventiva solicitada, con revocación de la nota y de calificación y del auto presidencial.
Madrid, 20 de mayo de 1998.—El Director general, Luis María Cabello de los Cobos y Mancha.
Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
