El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Eliseo Aja, de los consejeros Pere Jover Presa y Julio Añoveros Trias de Bes, del vicepresidente Joan Egea Fernàndez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agulló Agüero, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y Àlex Bas Vilafranca, ha acordado emitir el siguiente
Dictamen
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, en relación con el Real decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo (BOE núm. 293, de 3 de diciembre de 2010).
Antecedentes
1. El día 26 de enero de 2011 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries (Reg. 1114) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat de Catalunya, de 25 de enero de 2011, por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de la misma fecha, de solicitud de emisión de dictamen de carácter preceptivo y previo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad, sobre el artículo 4 y la disposición transitoria primera del Real decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo.
El mencionado Acuerdo contiene los siguientes argumentos:
«El Tribunal Constitucional, en las Sentencias 76/1983, 20/1988 (FJ.4) y 206/2001 (FJ.4), ya había establecido que el legislador básico estatal, desde el ejercicio de las competencias que los arts. 149.1.10 y 18 de la Constitución reservan al Estado, podía determinar los caracteres esenciales y el régimen jurídico básico que tenían las Cámaras como Administraciones corporativas y por su función relacionada con el comercio exterior. Concretamente, en cuanto al deber de adscripción a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, el TC resolvió en la Sentencia 107/1996, que la imposición legal de este deber comportaba una limitación del derecho fundamental de asociación, en su vertiente negativa, que podía entenderse conforme a la Constitución solo en la medida en que tenía justificación en las finalidades de interés público que la ley básica estatal 3/1993, de 22 de marzo, asignaba a las Cámaras. Además, en aquella misma Sentencia 107/1996, el Tribunal Constitucional reconoció un amplio margen de discrecionalidad al legislador estatal para poder apreciar las circunstancias en las cuales podía exigir la adscripción obligatoria a un ente corporativo.
De acuerdo con el art. 125 del Estatuto de Autonomía de Cataluña la Generalitat de Catalunya asumió la competencia en materia, entre otras, de cámaras de comercio, industria y navegación. Pero en la Sentencia 31/2010 (fj.71), el Tribunal Constitucional consideró que el ejercicio de la competencia de la Generalitat en materia de Cámaras estaba determinado por la legislación básica estatal.
El Real decreto-ley 13/2010, dentro de un conjunto de medidas fiscales y laborales liberalizadoras que persiguen la finalidad de fomentar la inversión y la creación de ocupación, y en ejercicio, entre otras de las competencias que el art. 149.1.13, .14 y .18 de la Constitución reservan al Estado, ha suprimido el deber legal de las empresas de estar adscritas a las Cámaras y de pagar la cuota cameral. En el apartado III del preámbulo del RD Ley 13/2010, se pone de manifiesto que en el contexto de dificultades financieras del sector productivo y de incertidumbre sobre la recuperación económica, se hace necesario eliminar las cargas económicas que recaen sobre las empresas de forma directa como es el caso del recurso cameral permanente.
Pero estas modificaciones del régimen de adscripción a las Cámaras y del deber de contribuir con ellas mediante el pago de la cuota cameral, se han adoptado sin modificar su naturaleza de corporaciones de derecho público ni las funciones que tenían asignadas de acuerdo con la Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y que desde el año 1993 habían justificado la legitimidad constitucional del deber de adscripción forzosa a las Cámaras de las empresas que la ley definía. Además, se trata de unas disposiciones adoptadas mediante un instrumento normativo que la Constitución reserva para casos de extraordinaria y urgente necesidad.»
Finalmente, el motivo por el cual el solicitante pide de este Consell el preceptivo dictamen es:
«que analice [...] s¡ las determinaciones que con respecto a las Cámaras ha adoptado el Real decreto-ley 13/2010 se ajustan a la Constitución Española y si son respetuosas con las competencias asumidas por la Generalitat de Catalunya en esta materia.»
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 31 de enero de 2011, después de examinar y debatir la legitimación y el contenido de la solicitud de dictamen, en los términos referidos en el fundamento jurídico primero y según lo previsto en los artículos 24 y 25.1 de su Ley, la admitió a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al consejero señor Àlex Bas Vilafranca.
3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 4, de su Ley reguladora, acordó dirigirse a la vicepresidenta del Gobierno para solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.
4. En fecha 10 de febrero de 2011 se recibió en el Registro del Consell (Reg. 1165) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat, de 9 de febrero, al que se adjunta una documentación complementaria consistente en la normativa y la jurisprudencia más directamente vinculadas con la solicitud de dictamen. Posteriormente, en fecha 22 de febrero de 2011, se ha recibido otro escrito de la vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat, de 21 de febrero (Reg. 1792), al cual se adjunta un informe jurídico, emitido a instancia de parte, sobre «la posible inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación, modificados por el Real decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre».
5. Finalmente, después de las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 22 de febrero de 2011.
Fundamentos jurídicos
Primero. El objeto del Dictamen
Tal como se acaba de indicar en los antecedentes, la solicitud de dictamen se centra en el artículo 4 y en la disposición transitoria primera del Real decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de ocupación (en adelante, Real decreto-ley 13/2010).
Ciertamente, el foco y el alcance del Dictamen se situará en los citados preceptos, que son los que generan las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad al Gobierno, pero, con carácter previo, conviene que los contextualicemos en la norma que los acoge, es decir, el Real decreto-ley 13/2010. Este ejercicio introductorio, aparte de devenir una práctica ya habitual de este Consell en el fundamento jurídico primero de los dictámenes, presenta en el caso que ahora nos ocupa una utilidad añadida, en la medida en que nos permite identificar el objetivo subyacente en los artículos concretos sobre los que se solicita nuestra opinión.
Así, el Real decreto-ley 13/2010 fue aprobado por el Gobierno del Estado con la finalidad de implementar una serie de medidas de diversa naturaleza, pero todas ellas de contenido o consecuencias económicas dirigidas a estimular y a mejorar el crecimiento y la competitividad de la economía española. De esta manera, el articulado de la norma con rango de ley reúne fundamentalmente iniciativas y reformas de contenido tributario y fiscal, así como también de modernización y liberalización de determinados sectores estratégicos, como son el de las infraestructuras aeroportuarias o, incluso, el de las loterías. Su contenido sectorial, por lo tanto, es bastante heterogéneo, y encuentra el denominador común en el impacto económico que el legislador pretende alcanzar con la finalidad de coadyuvar en la compleja tarea de mejorar los niveles de ocupación laboral en el Estado. Esta diversidad material tiene su cobijo constitucional, según la disposición final segunda, en diversos títulos competenciales atribuidos al Estado en el artículo 149.1 CE, cláusulas 6, 7, 13, 14, 17, 18 y 20, la mayoría de ellos vinculados a materias conexas con la actividad económica y la hacienda pública, y entre los cuales probablemente el de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica es el que ejemplifica de manera más nítida la conexión entre el objeto material del conjunto de la norma y la dimensión jurídico-competencial.
Precisamente, los preceptos que son objeto de este Dictamen, el artículo 4 y la disposición transitoria primera, introducen una reforma legislativa de determinados aspectos de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de las cámaras de comercio, industria y navegación (en adelante, Ley 3/1993), con la finalidad, como indica el preámbulo del Real decreto-ley 13/2010, de «eliminar las cargas» y liberar «recursos que actualmente recaen directamente sobre dos millones y medio de empresas activas en el mercado», contribuyendo a «mejorar su competitividad». Así, esta reforma, aunque amparada presumiblemente, desde el punto de vista formal, en el título competencial estatal del artículo 149.1.18 CE, relativo a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, encuentra al mismo tiempo su justificación material, de acuerdo con la finalidad del Decreto-ley que la recoge, en la mejora de la competitividad económica que, como acabamos de decir, nos remite al título competencial del artículo 149.1.13 CE.
Ahora bien, en la solicitud no se especifica cuáles de los quince apartados del artículo 4 del Real decreto-ley 13/2010, que afectan a los artículos 4, 6, 8.3, 10, 13, 14, 15, 16 y 23, y derogan los artículos 11, 12 y 17, así como también las disposiciones adicionales primera y segunda y la disposición final segunda, de la Ley 3/1993, suscitan en concreto las dudas de inconstitucionalidad y antiestatutariedad planteadas. Es necesario, pues, acotar previamente los preceptos que serán objeto del Dictamen en la medida en que introducen la modificación del régimen de pertenencia a las cámaras de comercio, industria y navegación (en adelante, cámaras de comercio) y, como consecuencia de esta, sustituyen el recurso cameral permanente por una cuota cameral que, como más adelante se expondrá, han de satisfacer solo los comerciantes que tengan la condición de miembros de las cámaras de comercio. Estos preceptos son los apartados dos y siete del artículo 4 del Real decreto-ley 13/2010, que modifican los artículos 6.1 y 13.1 de la Ley 3/1993, respectivamente.
Artículo 6, «Electores», apartado 1, de la Ley 3/1993:
«1. Las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que ejerzan actividades comerciales, industriales o navieras en territorio nacional, tendrán la condición de electores de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, dentro de cuya circunscripción cuenten con establecimientos, delegaciones o agencias.»
Apartado dos del artículo 4 del Real decreto-ley 13/2010, por el que se modifica el artículo 6.1 de la Ley 3/1993, que queda redactado de la manera siguiente:
«Artículo 6. Pertenencia a las cámaras.
1. Podrán ser miembros de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que ejerzan actividades comerciales, industriales o navieras en territorio nacional. Los miembros tendrán la condición de electores de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, dentro de cuya circunscripción cuenten con establecimientos, delegaciones o agencias.»
Artículo 13, «Obligación de pago y devengo», apartado 1, de la Ley 3/1993:
«1. Estarán obligados al pago del recurso cameral permanente establecido en el artículo anterior, las personas físicas o jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria que, durante la totalidad o parte de un ejercicio económico, hayan ejercido las actividades del comercio, la industria o la navegación a que se refiere el artículo 6 y, en tal concepto, hayan quedado sujetos al Impuesto de Actividades Económicas.»
Apartado siete del artículo 4 del Real decreto-ley 13/2010, que modifica el artículo 13, apartado 1, como sigue:
«Artículo 13. Obligación de pago y devengo de la cuota cameral.
1. Estarán obligados al pago de la cuota cameral quienes ejerzan las actividades del comercio, la industria o la navegación a que se refiere el artículo 6 y decidan libremente pertenecer a una Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación.»
Y, por conexión, se transcriben los apartados 1 y 2 de la disposición transitoria primera del Real decreto-ley 13/2010, que contienen una serie de normas que regulan los conflictos intertemporales que pueden derivar del nuevo carácter voluntario de pertenencia a las cámaras, que disponen:
«1. A partir del 1 de enero de 2011 sólo serán electores de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación quienes hayan manifestado previamente su voluntad de serlo, sin perjuicio de lo previsto en el apartado siguiente. El censo electoral al que hace referencia el artículo 8.1 de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación deberá actualizarse en consecuencia.
2. Las exacciones que constituyen el recurso cameral permanente que todavía no hayan sido exigibles a la fecha de entrada en vigor del presente Real Decreto-ley cuyo devengo se haya producido o vaya a producirse durante 2010 no serán ya exigibles. No obstante lo anterior, cuando se trate de entidades sujetas al Impuesto sobre Sociedades cuyo importe neto de cifra de negocios haya sido igual o superior a diez millones de euros, en el ejercicio inmediatamente anterior, las exacciones que todavía no hayan sido exigibles a la fecha de entrada en vigor del presente Real Decreto-ley lo serán de acuerdo con la normativa hasta ahora en vigor siempre que su devengo se haya producido o vaya a producirse en 2010. En ningún caso originarán derecho a la devolución las exacciones devengadas, exigibles e ingresadas en 2010.»
En cuanto al resto de los preceptos de la Ley 3/1993 que resultan modificados por el artículo 4 del Real decreto-ley, a pesar de que la mayoría de las previsiones que contienen mantienen inalterado su contenido, se aprecian algunos cambios que, en general, consisten en adaptaciones concretas al nuevo carácter voluntario de la condición de miembro de las cámaras de comercio, como es el caso de la sustitución en todos los preceptos afectados de la anterior expresión «recurso cameral permanente» por la expresión «cuota cameral» o la supresión de los aspectos que se referían a la naturaleza tributaria del recurso cameral permanente como exacción parafiscal (la determinación de su cuantía, la liquidación y la afectación en concretos porcentajes de sus rendimientos, la participación en su gestión por parte de la Administración tributaria y la fiscalización por el Tribunal de Cuentas).
Aunque la solicitud de dictamen no es muy explícita en su fundamentación, ya que presenta una considerable imprecisión sobre los motivos de la presunta contravención y, particularmente, respecto de la identificación de los preceptos constitucionales y estatutarios susceptibles de resultar vulnerados, del conjunto de su texto puede llegar a deducirse que las dudas se centran en los puntos que se exponen a continuación.
Por una parte, se cuestiona la constitucionalidad de la supresión del régimen de pertenencia obligatoria a las cámaras de comercio, previsto en los artículos 6 y 13 de la Ley 3/1993, que efectúa el Real decreto-ley 13/2010. Esta modificación comportaría, siempre de acuerdo con la motivación del Gobierno, una vulneración de la configuración constitucional de las mencionadas entidades, en la medida en que cambiaría uno de los elementos constitutivos de su naturaleza y, al mismo tiempo, indispensable para la consecución de las funciones de interés público, las cuales no únicamente les son reconocidas por la norma fundamental, sino también detalladas y atribuidas específicamente por la legislación sectorial vigente. En este sentido, el escrito de la petición alega: «Pero estas modificaciones del régimen de adscripción a las Cámaras y del deber de contribuir con el pago de la cuota cameral se han adoptado sin modificar su naturaleza de corporaciones de derecho público ni las funciones que tenían asignadas de acuerdo con la Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y que desde el año 1993 habían justificado la legitimidad constitucional del deber de adscripción forzosa a las Cámaras de las empresas que definía la Ley. Además, se trata de unas disposiciones adoptadas a través de un instrumento normativo que la Constitución reserva para casos de extraordinaria y urgente necesidad».
Y, por otra parte, se considera que la nueva regulación aprobada por el Estado podría conculcar las competencias propias de la Generalitat en materia de cámaras de comercio, previstas en el artículo 125 EAC.
En consecuencia, a pesar del carácter a veces genérico de la petición, el análisis del objeto del presente Dictamen se estructurará formalmente en los dos siguientes fundamentos jurídicos: el fundamento jurídico segundo, de hecho el principal, dedicado al análisis de la constitucionalidad de la modificación del régimen de pertenencia obligatoria a las cámaras de comercio, industria y navegación, introducida por el artículo 4 y la disposición transitoria primera del Real decreto-ley 13/2010; y el fundamento jurídico tercero, que contendrá la evaluación de los preceptos cuestionados con respecto a su posible afectación de las competencias de la Generalitat establecidas en el artículo 125 EAC, así como también el examen de la adecuación constitucional del presupuesto formal habilitante del Decreto-ley que se somete a nuestro control consultivo.
Segundo. La constitucionalidad de la modificación del régimen de pertenencia obligatoria a las cámaras de comercio, industria y navegación
La institución de las cámaras de comercio encuentra su anclaje constitucional en el artículo 52 CE. A pesar de su larga e histórica tradición como organizaciones corporativas y representativas de los intereses económicos de diversos sectores comerciales y empresariales, con algunos antecedentes tan remotos como los gremios medievales, no fue hasta el último tercio del siglo XIX que fueron creadas jurídicamente en la forma que actualmente son reconocibles. A la norma fundamental de 1978, a través de la previsión del artículo más arriba indicado, correspondió su inserción en el vigente sistema democrático y constitucional, y el Estatuto de 1979 las previó expresamente en el artículo 9.22.
De hecho, la Ley de bases de 29 de junio de 1911, que las regulaba, sucesora de la normativa más incipiente del año 1886, tuvo una larga vigencia de más de ochenta años, hasta el año 1993, fecha en la cual se aprobó la actual Ley 3/1993, de 22 de marzo, de las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación, que es el objeto, aunque parcialmente, de la reforma que acoge el Decreto-ley que estamos evaluando. Ciertamente, como se acaba de indicar, la Ley de principios del siglo XX se proyectó en el tiempo hasta bien entrado el nuevo régimen constitucional, en cuyos inicios se sitúan los primeros pronunciamientos de la justicia constitucional que examinaremos más adelante.
Estas decisiones contribuyeron de manera decisiva a configurar la doctrina de las corporaciones de derecho público, una tipología de instituciones no estrictamente administrativas que, aunque contaban con una larga tradición, seguramente más en el ámbito centroeuropeo que en el peninsular, había que integrar en el nuevo contexto constitucional. La aproximación a la mencionada jurisprudencia, en este punto, nos resulta especialmente útil por dos motivos: en primer lugar, porque nos aporta la interpretación de la previsión constitucional de las cámaras de comercio configuradas por el legislador como corporaciones de derecho público, a pesar de la enorme variedad y tipología de este tipo de instituciones llamadas también administraciones impropias o no territoriales, corporaciones sectoriales de base privada o entes públicos asociativos; y, en segundo lugar, porque nos permite introducir una de las cuestiones gordianas del presente análisis: la constitucionalidad del régimen de pertenencia, obligatoria o voluntaria, a estas organizaciones.
En relación con el primer motivo que acabamos de destacar, el artículo 52 CE, aunque no menciona las cámaras de comercio de manera expresa en su texto, les otorga la correspondiente cobertura constitucional a través de la expresión: «las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios». Ahora bien, tal como se desprende de la letra del mismo precepto, la exigencia del artículo constitucional no va más allá del requisito de la organización y el funcionamiento democráticos de estas entidades de dimensión social, tal como lo indicó el Tribunal Constitucional desde sus inicios pero también a lo largo de su trayectoria doctrinal (STC 132/1989, de 18 de julio, FJ 10; 113/1994, de 14 de abril, FJ 9; 107/1996, de 12 de junio, FJ 10).
De esta manera, la configuración de su régimen jurídico, así como el detalle de sus funciones y la regulación de su organización y funcionamiento, se remiten a la voluntad del legislador. No hay, por lo tanto, un contenido constitucional mínimo garantizado sino que únicamente la legítima defensa y representación de los intereses sociales y económicos, ordenada según el principio democrático, obtiene la previsión explícita de la norma fundamental (STC 179/1994, de 16 de junio, FJ 5). El resto de su conformación, tanto material como formal, es diferida a la normativa sectorial que pueda adoptar en cada momento histórico el poder legislativo, de acuerdo con el modelo o las opciones que estime más adecuadas o pertinentes para dar cumplimiento a la finalidad de cada categoría o tipo de entidad pública.
En el sentido indicado ya se pronunció expresamente la STC 132/1989, de 18 de julio, con motivo del recurso de inconstitucionalidad contra la Ley catalana 18/1985, de 23 de julio, de cámaras profesionales agrarias, un tipo de corporaciones también de derecho público, similar en este sentido a las cámaras de comercio, a pesar de la diferencia de finalidades entre unas y otras. De la citada resolución resulta destacable el especial énfasis con que se señala el margen de que dispone el legislador o, en otras palabras, la deferencia con que ha de ser interpretada constitucionalmente la opción que acabe acogiendo la ley aprobada por este:
«[...] el legislador, a la hora de crear y configurar las Corporaciones de Derecho Público que considere necesarias para el cumplimiento de fines y desarrollo de funciones de interés general, y sean estas Corporaciones del tipo de los Colegios Profesionales (art. 36 C. E.), de las Cámaras Agrarias, o de cualquier otro, se encuentra limitado por los mandatos constitucionales. Ahora bien, y a este respecto, es necesario precisar que no pueden identificarse como tales límites ni el mantenimiento de las características tradicionales de estas Corporaciones (si no viene así dispuesto en la Constitución) ni la necesidad de que el legislador se atenga forzosamente a las decisiones y normas configuradoras emitidas en un momento histórico determinado. Si el legislador (estatal o autonómico) estima conveniente la colaboración en funciones públicas de una representación de intereses sociales, a él le corresponde precisar los términos de esa colaboración, y la instrumentación de los métodos representativos a adoptar, con las innovaciones que estime convenientes, tanto en cuanto a la amplitud o extensión del sector social a integrar, como en cuanto a la intensidad y métodos de participación.» (FJ 9)
De acuerdo con esta interpretación constitucional, que veremos más adelante, las Cortes aprobaron la ya indicada Ley 3/1993, que, entre otros aspectos configuradores de su régimen jurídico, establecía la afiliación obligatoria a las cámaras como elemento básico de su régimen corporativo. De hecho, para ser más precisos, y tal como ha reconocido el Tribunal Constitucional (STC 179/1994, FJ 9, y STC 107/1996, FJ 3), el carácter preceptivo del régimen de pertenencia se desprendía implícitamente de la condición de elector atribuida a todos los sujetos económicos y comerciales que estaban sometidos al ámbito de aplicación de la Ley, los cuales, también por previsión legal, estaban obligados al pago del recurso cameral de naturaleza tributaria (arts. 6.1 y 13.1 de la Ley 3/1993). La totalidad de los grupos parlamentarios del momento dieron apoyo a este rasgo característico y configurador de las cámaras, tampoco se presentó ninguna enmienda en sentido contrario, y no sería hasta el año 1996 cuando, como consecuencia de una cuestión de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional se pronunció.
Paradójicamente, en 1994, pocos meses después de la entrada en vigor de la nueva Ley 3/1993, el Tribunal dictaba la STC 179/1994, de 16 de junio, sobre la ya derogada Ley de principios de siglo, la Ley de bases de 29 de junio de 1911. En esta resolución se insistía con toda claridad en la concepción de la libertad de configuración por parte del legislador: «Ciertamente, el legislador puede dotarles del carácter de “Corporaciones de Derecho Público”, puede asignarles algunas funcionas jurídico-públicas más o menos relevantes, pero esencialmente siguen siendo formaciones o agrupaciones sociales» (FJ 5).
La posterior STC 107/1996, de 12 de junio, dedicada a la ya vigente Ley 3/1993, aunque comportaba un punto de inflexión o quiebra, en palabras de los magistrados del voto particular, en relación con la doctrina anterior, respecto a la cuestión material objeto de la controversia —el régimen de afiliación—, recurría, una vez más, al principio de deferencia hacia el legislador para fundamentar su veredicto. El sentido de la decisión, a pesar de desmarcarse de la STC 179/1994 y de los precedentes de afiliación voluntaria referidos a las cámaras agrarias y de la propiedad urbana (STC 132/1989, de 18 de julio, y STC 113/1994, de 14 de abril), encontraba, en cambio, su apoyo principal en el reconocimiento del principio de la libertad de configuración que la Constitución, a través del artículo 52, otorga al poder legislativo. En otras palabras, aunque esta Sentencia recurre a determinados razonamientos y conceptos como el de «zona de incertidumbre o penumbra», en la base de la fundamentación, de manera subyacente, encontramos, una vez más, sin solución de continuidad con respecto a las sentencias anteriores, la señalada capacidad de la ley para conformar libremente el modelo y el régimen jurídico de las cámaras, que, en este caso, se proyecta sobre el controvertido aspecto del régimen de pertenencia obligatoria:
«No estamos, pues, en la zona de certeza negativa del concepto jurídico indeterminado que es la dificultad y dentro de la cual resulta lícita a este Tribunal la destrucción de la presunción de constitucionalidad de la ley, sino en la zona de incertidumbre o penumbra, en la que ha de reconocerse al legislador un “amplio margen de apreciación” (STC 113/1994).» (FJ 10)
Y, en definitiva:
«[...] sobre la base del protagonismo que el art. 52 C.E. encomienda a la ley respecto de las organizaciones profesionales (SSTC 113/1994 y 179/1994) y de las reservas con que en este ámbito opera el límite de la libertad negativa de asociación (STC 113/1994), el control que este Tribunal puede desarrollar en el terreno de la valoración de los hechos formulada por el legislador conduce a la conclusión de que no puede entenderse que, manifiestamente, resulte inexistente la dificultad para que la totalidad de los fines atribuidos a las Cámaras pueda obtenerse sin necesidad de la afiliación obligatoria.» (FJ 11)
Así pues, a pesar de la posición del voto particular que lo acompaña, crítico con la renuncia de la mayoría a realizar un escrutinio constitucional más coherente con los precedentes jurisprudenciales y menos deferente con el legislador del momento, lo que resulta conclusivamente, sin ningún tipo de duda, es la posición de reforzamiento de la doctrina de respetar la opción del legislador en la caracterización y la conformación del régimen de las cámaras.
Ciertamente, la cuestión material de fondo, es decir, la adecuación constitucional del carácter preceptivo de la afiliación a las cámaras, presenta un interés jurídico y doctrinal indudable, especialmente por la conexión con el contenido del derecho de asociación en su vertiente negativa, es decir, el derecho o la libertad de no asociarse previsto en el artículo 22 CE. Como acabamos de ver, el presente fundamento jurídico ha tratado inevitablemente sobre la evolución de la jurisprudencia constitucional en esta cuestión, aunque de manera colateral a nuestro foco principal de atención
-que no debemos olvidar que consiste en determinar el alcance del artículo 52 CE y su proyección sobre la naturaleza de las cámaras. Una jurisprudencia que, tal como se ha visto sumariamente, ha relacionado el mencionado derecho fundamental con el régimen de afiliación preceptiva a determinadas entidades públicas, entre las cuales, de manera destacada, se ha referido a los colegios profesionales, pero también a las cámaras de comercio. Ya hemos indicado los precedentes contrarios a la interpretación constrictiva del derecho que, partiendo del reconocimiento de la libertad como valor superior del ordenamiento jurídico, consideran que estas agrupaciones de tipo corporativo y de creación legal se insertan en el ámbito del artículo 22 CE, aunque con importantes modulaciones.
En este sentido, si bien el cambio legal que opera el Real decreto-ley 13/2010 respecto del régimen de pertenencia a las cámaras supone una opción por un modelo liberalizador, hay que recordar muy brevemente los límites constitucionales, en la medida en que deben ser respetados por el legislador, tanto estatal como autonómico: en primer lugar, el que deriva de la vertiente negativa del derecho de asociación, que establece el carácter excepcional y no general de la obligación de asociarse a una entidad corporativa. De acuerdo con ello, las excepciones solo están justificadas si resultan necesarias para la consecución de finalidades públicas suficientemente relevantes, que difícilmente pueden alcanzarse por otra vía; justificación que, por cierto, deberá superar, caso por caso, el test constitucional de proporcionalidad. Y, en segundo lugar, un límite de carácter externo que se identifica con la libertad de asociación en sentido originario o positivo para crear otras asociaciones con fines privados, que comporta que la ley no pueda excluir en ningún caso el ejercicio voluntario de otras formas de asociación compatibles con la que se ha declarado como preceptiva (entre otras, STC 67/1985, 89/1989, 132/1989, 139/1989, 113/1994, 179/1994 y 107/1996).
El Consell Consultiu, predecesor de este Consell de Garanties, en su momento y con motivo del Dictamen núm. 184, de 4 de mayo de 1993, emitido con carácter previo a la interposición de un recurso de inconstitucionalidad en relación con la Ley 3/1993, también se pronunció sobre este debate. La posición de la mayoría fue contraria a la restricción de la libertad de asociación, y en su fundamentación valoró que la fijación de un régimen de pertenencia obligatoria vulneraba el orden constitucional. Sin embargo, tal como acabamos de señalar, y como prueba de la dificultad del tema, tampoco se consiguió la unanimidad y hubo un voto particular en contra de la conclusión de inconstitucionalidad, de manera coincidente con el posterior pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la ya citada y expuesta STC 107/1996.
En cambio, en otros ámbitos doctrinales y órdenes jurisdiccionales, se ha desvinculado este rasgo característico de la naturaleza de las cámaras del contenido del derecho de asociación. Un ejemplo de esta visión lo constituye la doctrina del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, aunque, como es sabido, su jurisprudencia tiene en nuestro ordenamiento un valor interpretativo ex artículo 10.2 CE. Así, para el Tribunal Europeo, estas entidades no participan de la naturaleza del derecho a la libertad de asociación garantizado en el artículo 11 CEDH, que, por esta razón, no resulta afectado por la pertenencia obligatoria a una «institución de derecho público integrada en la estructura del Estado» (por todas, STEDH casos Le Compte, Van Leuven y de Meyere c. Bélgica, de 23 de junio de 1981; Albert y Le Compte c. Bélgica, de 10 de febrero de 1983; A. y al. c. España, de 2 de julio de 1990, y Bota c. Rumanía, de 12 de octubre de 2004). Desde otra perspectiva, sin embargo, el TEDH no las considera contrarias al Convenio en la medida en que no sustituyen la posibilidad de crear otras asociaciones profesionales y es en este límite externo al legislador, al que hemos hecho referencia anteriormente, donde coinciden la jurisprudencia del TEDH y la constitucional.
En todo caso, sin embargo, lo que resulta indispensable a los efectos de nuestro Dictamen es que, con independencia de la opción legislativa finalmente adoptada, que en el caso del Real decreto-ley es más respetuosa con el derecho a la libre asociación en la vertiente negativa del artículo 22 CE, lo que sí resulta decisorio y trascendente es la legitimidad de la libertad del legislador para establecer un modelo u otro. En definitiva, se trata de determinar si la modificación del régimen de pertenencia obligatoria anteriormente previsto en la Ley 13/1993, podía ser reformado por el Real decreto-ley 13/2010, a pesar de que continúan invariables las funciones atribuidas por la Ley a las cámaras de comercio, industria y navegación. Y la respuesta a esta duda, de acuerdo con el análisis que hemos realizado de la jurisprudencia constitucional sobre el alcance y el contenido del artículo 52 CE, así como también de los límites que este precepto impone al legislador para configurar la naturaleza y el régimen jurídico de las cámaras, es que no hay ningún impedimento constitucional para que ello sea de la manera que ha dispuesto el mencionado Real decreto-ley.
Efectivamente, como hemos indicado anteriormente, no hay un contenido constitucional mínimo que prescriba como imprescindible y esencial la pertenencia obligatoria a las corporaciones de derecho público por parte de los ciudadanos del sector afectado, de manera que el legislador tiene la capacidad para reformar y modificar este régimen de pertenencia y, en este caso, convertirlo en voluntario. Se trata de una opción que, probablemente, puede llegar a transformar la naturaleza de este tipo de corporaciones, aunque en la actualidad sus funciones sigan siendo las mismas que cuando la anterior normativa preveía la adscripción forzosa, pero estas consideraciones se sitúan más allá del marco constitucional y estatutario. El legislador, en cada momento histórico y de acuerdo con las circunstancias y las políticas legislativas que considere más adecuadas o acertadas para dar cumplimiento a un programa económico, o incluso legislativo, puede optar libremente por un modelo o por el contrario. En este mismo sentido, y a modo de ejemplo de derecho comparado, el Tribunal Constitucional Federal Alemán, en su jurisprudencia (BVerfG, 1 BvR 1806/98, de 7 de diciembre de 2001), al mismo tiempo que ha reconocido la libertad de opción del legislador, ha aconsejado el examen periódico y permanente, en función de los cambios económicos y sociales, de las condiciones que justifican un modelo de corporación pública de afiliación obligatoria.
Y es precisamente la opción de la liberalización, y no otra, la que ahora ha escogido el legislador con el fin de convertir las cámaras en organizaciones más eficaces a la hora de alcanzar sus funciones en el nuevo contexto económico, tal como lo explicita en el apartado III del preámbulo del Real decreto-ley 13/2010: «Por otro lado, la voluntariedad de la pertenencia a las cámaras debe ser un incentivo para que cumplan sus funciones con mayor eficiencia que hasta el momento. La necesidad de asegurar el interés de las empresas por seguir contribuyendo servirá de estímulo para impulsar su modernización y consolidación como prestadoras de servicios de mayor utilidad para sus asociados».
En el actual contexto de economías globales y con elevados niveles de exigencia en el campo de la competitividad, en el seno de una unidad de los mercados europeos, otros sectores profesionales ya han visto sus formas de corporaciones públicas modificadas hacia lógicas de apertura, voluntariedad y liberalización. En esta línea se sitúa también la jurisprudencia comunitaria que, en relación con la libertad de establecimiento y más allá del principio de no-discriminación por razón de nacionalidad, es crítica con cualquier medida que, aunque aplicada indistintamente, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de esta libertad por parte de los nacionales de la Unión (por todas, STJUE de 11 de marzo de 2010, asunto C-384/08, Attanasio Group Srl/Comune di Carbognano). Y, de la misma manera que encontramos diversos ejemplos recientes, como el de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior que, entre otros, afecta a los colegios profesionales, en materia de cámaras, el actual legislador dispone de unos márgenes de elección y de discrecionalidad muy amplios, sin perjuicio, como hemos visto, de la observancia de los límites derivados del artículo 22 CE y del respeto al principio de organización y funcionamiento democráticos y a su articulación como organizaciones de promoción de los intereses sociales, que exige el artículo 52 CE. De hecho, si bien con las correspondientes diferencias, resulta adecuado recordar que en el ámbito de los intereses profesionales, incluidos también en el artículo 52 CE, el Tribunal Constitucional ha admitido la quiebra del binomio colegio profesional-colegiación obligatoria sin que, por este motivo, se haya producido un cambio de naturaleza de estas corporaciones de derecho público (por todas, STC 386/1993, de 23 de diciembre, y 330/1994, de 15 de diciembre).
Por otra parte, las funciones jurídico-públicas que tengan atribuidas las cámaras de comercio, así como su alcance, intensidad y nivel de colaboración con las administraciones públicas de base territorial, son también ámbitos que recaen en la esfera de la determinación del legislador, que puede actuar con un amplio margen de libertad en la elección del rol y la naturaleza que atribuye a estas organizaciones de defensa y representación de los intereses económicos.
En consecuencia, el contenido de los apartados dos y siete del artículo 4 del Real decreto-ley 13/2010, objeto del Dictamen, en la modificación que realizan del régimen de pertenencia obligatoria a las cámaras de comercio, previsto en los artículos 6.1 y 13.1 de la Ley 3/1993, no es contrario al artículo 52 CE ni a ningún otro precepto de la norma fundamental.
Finalmente, respecto a la disposición transitoria primera del Real decreto-ley 13/2010, tal como hemos indicado en el fundamento jurídico primero, esta tiene como objeto la adaptación progresiva de las cámaras a la modificación del régimen de pertenencia que, como es bien sabido, dará lugar a un cambio sustancial en su sistema de financiación. Por lo tanto, por una parte, el apartado 1 de la mencionada disposición fija una fecha de inicio (el 1 de enero de 2011) para hacer efectiva la voluntad explícita y libre de pertenecer a las cámaras de comercio. Y, por otra parte, el apartado 2 prevé un periodo anual límite, que varía en función de la cifra de negocios de las entidades afectadas, para que las cámaras de comercio puedan exigir las exacciones que constituyen el recurso cameral permanente.
A la vista de las consideraciones efectuadas anteriormente en este fundamento jurídico, podemos concluir que las previsiones contenidas en los apartados 1 y 2 de la disposición transitoria primera del Real decreto-ley 13/2010, que derivan directamente de las modificaciones introducidas por esta norma en el régimen de afiliación a las cámaras de comercio, tampoco son contrarias a la Constitución.
Tercero. La constitucionalidad de la fundamentación competencial y del presupuesto habilitante del Real decreto-ley 13/2010
La siguiente cuestión que abordaremos en este Dictamen es la fundamentación competencial con base en la cual el Gobierno del Estado aprobó el Real decreto-ley que estamos examinando y, concretamente, la posible afectación de las competencias de la Generalitat en materia de cámaras de comercio, industria y navegación, establecidas en el artículo 125 EAC, por parte del contenido del artículo 4 y de la disposición transitoria primera de la citada norma. Seguidamente, y en último lugar, trataremos de manera sintética la cuestión formal relativa al cumplimiento del presupuesto habilitante del Decreto-ley, de acuerdo con los requisitos del artículo 86 CE.
1. En relación con el primer aspecto, formulamos las consideraciones que se exponen a continuación. El Real decreto-ley 13/2010, tal como hemos indicado en el fundamento jurídico primero, encuentra su cobertura competencial en diversos títulos estatales. La propia norma, en su disposición final segunda, señala que son diversas las cláusulas del artículo 149.1 CE que, a lo largo del articulado, comparecen para dar cobijo a los numerosos preceptos sobre las diferentes materias que integran el conjunto del texto. Ciertamente, tal como señalábamos al principio de este análisis, dado que el objetivo principal de la norma se centra en impulsar medidas dirigidas a mejorar la competitividad de la economía española, es el título del artículo 149.1.13 CE, sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, en el que más amplia y transversalmente se basa el Real decreto-ley en su conjunto.
En el caso del artículo 4 y de la disposición transitoria primera, aunque la finalidad de la reforma que incorporan en relación con la anterior Ley 3/1993 se enmarca también en la lógica general de contenido económico y de estímulo para la creación de empleo, no es menos cierto que tiene una evidente incidencia en la naturaleza de las cámaras de comercio, industria y navegación. De esta manera, a pesar de que el Decreto-ley no fundamenta explícitamente los citados preceptos legales en el artículo 149.1.18 CE, aunque lo incluye en la lista genérica de la habilitación competencial de la disposición final segunda, es fácilmente deducible que la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas es el título al que recurre el Estado para llevar a cabo la reforma indicada.
Llegados a este punto, debemos plantearnos si la variación del carácter obligatorio de la pertenencia a las cámaras constituye una modificación de un elemento esencial del régimen jurídico de este tipo de corporaciones de derecho público y, por tanto, es susceptible de ser inserta en las bases estatales previstas en el artículo 149.1.18 CE. La respuesta a este interrogante, en un sentido u otro, será la que acabará determinando la existencia o no de una vulneración de las competencias de la Generalitat en la materia de cámaras de comercio, industria y navegación, según lo establecido en el artículo 125 EAC.
Si examinamos la jurisprudencia constitucional, los pronunciamientos relativos al alcance y contenido del artículo 149.1.18 CE son numerosos y variados. Se trata de una doctrina prolífica, no siempre uniforme, que mantiene su complejidad aunque la acotemos según las diferentes categorías y tipo de corporaciones de derecho público. Centrándonos en la figura de las cámaras de comercio, concretamente en las sentencias reiteradamente citadas en el fundamento jurídico segundo (especialmente, las STC 179/1994 y STC 107/1996), y añadiendo el análisis de las resoluciones dictadas con motivo del Proyecto de ley orgánica de armonización del proceso autonómico y de la Ley del proceso autonómico (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 26, y STC 20/1988, de 18 de febrero, FJ 4), así como también la más reciente, que daba respuesta al recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno de la Generalitat sobre la Ley 3/1993 (STC 206/2001, de 22 de octubre), comprobamos la incidencia recurrente del título competencial del artículo 149.1.18 CE. En otras palabras, la doctrina constitucional ha interpretado que esta competencia ampara la intervención legislativa de carácter básico en el régimen jurídico de las entidades públicas corporativas. Ello es así en el caso de las cámaras, aunque de manera especialmente limitada, dada su vinculación con la Administración de las comunidades autónomas y no con la del Estado, salvo cuestiones muy específicas (por todas, STC 22/1999, de 25 de febrero, FJ 2).
En la STC 206/2001, el Tribunal Constitucional invalidó el carácter básico de numerosos preceptos de la Ley 3/1993 con la argumentación de que las cámaras de comercio, a pesar de ser entidades que han sido categorizadas por el legislador como corporaciones públicas, por el hecho de que puedan tener encomendadas determinadas funciones jurídico-públicas, en ningún caso son equiparables a las administraciones territoriales y, en consecuencia, la habilitación competencial del Estado para intervenir en su regulación es mucho menor. La mencionada Sentencia se expresaba en estos términos:
«[...] la extensión e intensidad que pueden tener las bases estatales al regular las corporaciones camerales es mucho menor que cuando se refieren a Administraciones públicas en sentido estricto. No obstante, es claro que el Estado puede, con base en el art. 149.1.18 CE, calificar a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación como Corporaciones de Derecho público en razón de su idoneidad para la consecución de fines de interés público. Y calificadas estas Cámaras como corporaciones públicas, al Estado corresponde también –«ex» art. 149.1.18 CE– regular su régimen jurídico básico, en tanto organizaciones que desempeñan funciones administrativas.» (FJ 4)
Al mismo tiempo, en el fallo de esta resolución, el Tribunal admite la posibilidad de que las bases estatales del artículo 149.1.18 CE configuren los elementos esenciales del régimen jurídico de las cámaras de comercio que, entre otros, consistirían en los principios y reglas básicas a que estas deben ajustar su organización y la fijación de sus funciones y finalidades características. Y, entre estos, si nos aproximamos a la naturaleza misma de las cámaras desde sus incipientes formas de organización, a caballo entre los siglos XIX y XX, hasta el momento actual, observamos que uno de los rasgos que más nítidamente las ha caracterizado y ha contribuido a conformarlas como todavía hoy son reconocibles ha sido el principio de la afiliación forzosa, a pesar del cuestionamiento de fondo que ha sido puesto de manifiesto por parte de amplios sectores de la doctrina y buena parte de la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional, como hemos señalado en el fundamento jurídico segundo, a pesar de la destacada excepción de la STC 107/1996.
Así, vendrían a corroborar esta tesis, a pesar de que no actúen como canon de constitucionalidad, los antecedentes legislativos de la Ley de bases de 1911 y la reiteradamente citada Ley 3/1993, que ya regulaba este aspecto material del régimen de pertenencia, de carácter obligatorio, a las mencionadas corporaciones. Concretamente, como hemos avanzado, este régimen derivaba de la condición de electores de todos los sujetos económicos afectados (comerciantes, industriales y nautas), que tenían la obligación económica de satisfacer el recurso cameral para el sostenimiento de las cámaras. En palabras del Tribunal Constitucional: «”la coincidencia y simultaneidad de la función electoral y la financiación de las Cámaras de Comercio en unas mismas personas da como resultado inevitable una posición jurídica, un status, de dichos ciudadanos” que implica una relación de pertenencia o de adscripción a dichos entes públicos corporativos [...]» (STC 107/1996, FJ 3). Asimismo, la Ley 14/2002, de 27 de junio, de las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación de Cataluña y del Consejo General de las Cámaras, remite a la legislación estatal, tanto respecto de los artículos sobre el régimen jurídico de las cámaras como de los relativos al régimen financiero.
Una novedad trascendente desde la STC 206/2001 ha sido la entrada en vigor de la última reforma estatutaria del año 2006 que, en diversas materias, ha modificado el bloque de la constitucionalidad y, en consecuencia, la delimitación competencial entre la Generalitat y el Estado. Pero en el caso de la materia que nos ocupa, las competencias previstas en el artículo 125 EAC no excluyen la posible incidencia de la legislación básica del Estado, según la interpretación más reciente del Tribunal Constitucional, tal como recuerda la STC 31/2010, de 26 de junio, en su fundamento jurídico 71.
En consecuencia, si aceptamos la consideración de que el régimen de pertenencia a las cámaras, en el momento presente, es un elemento característico y esencial del régimen jurídico básico de las cámaras de comercio, sobre el cual el Estado tiene el título competencial de las bases ex artículo 149.1.18 CE, podemos llegar a la conclusión de que el Real decreto-ley 13/2010, en el aspecto analizado, no comporta ninguna vulneración de las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 125 EAC.
Aun así, seguramente, será la evolución en curso, propiciada por la reforma legislativa del Decreto-ley que estamos analizando, la que puede contribuir de manera más efectiva a consolidar las competencias de la Generalitat en el ámbito de las cámaras de comercio, industria y navegación y, al mismo tiempo, reducir el margen de intervención estatal, en la medida en que estas se inserten más claramente —como está sucediendo— en el régimen propio de las organizaciones de asociación voluntaria.
2. Finalmente, y para concluir este Dictamen, debemos examinar, aunque sea de manera breve, la adecuación constitucional del presupuesto formal habilitante del Real decreto-ley 13/2010, dado que la solicitud hace referencia a la posible duda que puede derivarse de la idoneidad del tipo de norma adoptada por el Gobierno para introducir la reforma de la Ley 3/1993.
En nuestro Dictamen 7/2010, de 22 de abril (FJ 3), ya indicamos que, de acuerdo con los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad establecidos en el artículo 86 CE, el Tribunal Constitucional ha interpretado que el margen de apreciación y actuación del Gobierno para recurrir al decreto-ley en contextos de circunstancias económicas especiales es muy amplio. En este sentido, afirmábamos:
«Respecto a la concurrencia de este presupuesto habilitante formal de una necesidad extraordinaria y urgente, el Tribunal Constitucional, ya desde la Sentencia 29/1982, de 31 de mayo, ha establecido una doctrina jurisprudencial muy consolidada en la que afirma que el peso de su apreciación, con un razonable margen de discrecionalidad, corresponde al órgano que ejerce la dirección política. Esta relevancia o peso político la ha considerado más determinante sobre todo en materias sociales y económicas (la mayoría de decretos-leyes), tal como resulta de la Sentencia 68/2007, de 28 de marzo, donde se afirma que “[...] sin perjuicio del peso que en la apreciación de lo que haya de considerarse como caso de extraordinaria y urgente necesidad haya de concederse al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección del Estado, en especial en el caso de las actuaciones desarrolladas en los ámbitos de la política social y económica, es, sin embargo, función propia de este Tribunal Constitucional ‘el aseguramiento de estos límites [...]'” (FJ 12). En este contexto, las llamadas coyunturas económicas problemáticas son las que “[...] por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o [...] exigen una rápida respuesta” (STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 23/1993, de 21 de enero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4 y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).»
En el supuesto que ahora nos ocupa, si partimos de esta doctrina deferente con el margen de apreciación del Gobierno en materia económica, los motivos expuestos en el apartado X del preámbulo del Real decreto-ley 13/2010, que sería el lugar habitual e indicado para justificar el presupuesto de hecho, cumplirían de manera concreta y suficiente con la exigencia constitucional de la necesidad urgente y extraordinaria:
«En la situación extraordinariamente volátil de los mercados de deuda pública, y especialmente en el marco de los compromisos asumidos por los países integrantes de la zona euro, la recuperación de los niveles de confianza y estabilidad de los inversores constituye un objetivo fundamental para la recuperación de la economía española. Por esa razón resulta de extraordinaria y urgente necesidad actuar sobre los elementos que fundamentan esa confianza, y hacerlo de modo que sus efectos sean lo más inmediatos posibles, incidiendo especialmente en el impulso al crecimiento y la generación de nuevas actividades empresariales, así como en el apoyo a su mayor competitividad.»
Y más adelante, por si pudiera suscitarse algún tipo de duda sobre el carácter urgente de las medidas, teniendo en cuenta la cadencia en la aplicación de las iniciativas, el mismo Gobierno remarca:
«El hecho de que algunas de esas medidas surtan efectos a medio plazo, o que entren en vigor de modo diferido al próximo ejercicio fiscal, como necesariamente debe ocurrir con las modificaciones del Impuesto sobre Sociedades, no altera su evidente eficacia inmediata en las perspectivas y actuaciones de los operadores económicos y, en consecuencia, en la situación de la economía española desde el mismo momento de la aprobación del Real Decreto-ley.»
De acuerdo con todo lo que hemos expuesto hasta ahora, y teniendo en cuenta que nuestro análisis en esta cuestión debe fundamentarse en los mencionados criterios formales, no observamos ni detectamos ningún motivo de inconstitucionalidad en el Real decreto-ley 13/2010 en relación con los requisitos constitucionales exigidos por el artículo 86 CE.
Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente
Conclusión
El artículo 4, apartados dos y siete del Real decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, en la modificación que efectúan de los artículos 6.1 y 13.1 de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de las cámaras de comercio, industria y navegación, y la disposición transitoria primera, apartados 1 y 2, del mencionado Real decreto-ley, no son contrarios a los artículos 52 y 86.1 de la Constitución ni al artículo 125 del Estatuto de autonomía.
Adoptada por unanimidad.
Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.
Barcelona, 22 de febrero de 2011
Jaume Vernet i Llobet
Consejero secretario
Eliseo Aja
Presidente
