19654 RESOLUCIÓN de 9 de julio de 1998, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso gubernativo interpuesto por el Abogado del Estado del Servicio Jurídico del Estado de Sevilla, en nombre de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, contra la negativa de don Carlos Marín Albornoz, Registrador de la Propiedad de Sevilla número 11, a practicar una anotación preventiva de embargo, en virtud de apelación del recurrente.
En el recurso gubernativo interpuesto por el Abogado del Estado del Servicio Jurídico del Estado de Sevilla, en nombre de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuya representación legalmente ostenta, contra la negativa de don Carlos Marín Albornoz, Registrador de la Propiedad de Sevilla número 11, a practicar una anotación preventiva de embargo, en virtud de apelación del recurrente.
Hechos
I
En el procedimiento administrativo de apremio, seguido por la Delegación de Recaudación de la Delegación de Sevilla de la Agencia Estatal de Administración Tributaria contra «Melconsa Empresa Constructora, Sociedad Anónima», por débitos tributarios, se dictó providencia de embargo de bienes, disponiéndose que se procediera ejecutivamente contra su patrimonio. La circunstancia de que dicha sociedad carecía de activos inmobiliarios de valor para cubrir la deuda, motivó que se acordara por el Jefe de la Dependencia de Recaudación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley General Tributaria y en el artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la práctica del embargo preventivo como medida provisional de aseguramiento, sobre un inmueble propiedad de don Juan Melgar Ezqueta y doña María del Carmen Sagrista Salmerón, miembros del Consejo de Administración de dicha entidad deudora. A tales efectos, con fecha 27 de septiembre de 1994 se dictó por el Jefe de la Sección de Recaudación de la Dependencia de Recaudación, mandamiento de anotación preventiva de embargo de determinado bien inmueble de su propiedad.
II
Presentado el anterior mandamiento en el Registro de la Propiedad de Sevilla número 11, fue calificado con la siguiente nota: «Denegada la anotación de embargo que se ordenaba en el precedente mandamiento por observarse el defecto de no haberse procedido a la emanación del acto administrativo correspondiente por el que se derive la responsabilidad de la sociedad "Melconsa Empresa Constructora, Sociedad Anónima'', contra don Juan Melgar Ezqueta y doña María del Carmen Sagrista Salmerón, como miembros del Consejo de Administración de la mencionada sociedad, en su carácter de responsables subsidiarios, tal como exige el apartado 4 del artículo 37 de la Ley General Tributaria y el artículo 14 del Reglamento General de Recaudación de 20 de diciembre de 1990, sin que, por otra parte, sea el embargo preventivo una de las medidas provisionales previstas en el artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sino antes bien una figura —la anotación preventiva de embargo—, que, como resulta del último párrafo del artículo 42 de la Ley Hipotecaria, ha de estar prevista en esa o en otra Ley. Contra esta calificación puede interponerse recurso gubernativo en el plazo de cuatro meses ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en los términos y plazos a que se refiere el artículo 112 y siguientes de su Reglamento.
Sevilla a 20 de octubre de 1994.—El Registrador, Carlos Marín Albornoz».
III
El Abogado del Estado del Servicio Jurídico del Estado, en representación que legalmente ostenta de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, interpuso recurso gubernativo contra la anterior calificación, y alegó: 1. La nota de calificación sólo menciona el apartado 4.º del artículo 37 de la Ley General Tributaria, haciendo caso omiso de lo dispuesto en el apartado 3.º; 2. Que del artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que sería un complemento a lo dispuesto en el artículo 37 antes citado, el señor Registrador entiende que el embargo preventivo no es una de las medidas provisionales previstas en el mismo, cuando lo que hace el artículo 72 es dejar a la Administración la posibilidad de señalar medidas provisionales con dos límites: Que las mismas no causen perjuicios de difícil o imposible reparación a los interesados, lo que no es el caso, pues la anotación preventiva de embargo no es una medida definitiva, o que impliquen violación de los derechos amparados por las leyes. Que hay que señalar que frente al derecho de propiedad del Administrador de la sociedad se encuentre el aseguramiento de los derechos de la Hacienda Pública por las cantidades no ingresadas. Que podrían pensarse otras medidas provisionales, como sería el caso de embargo de cuentas corrientes o valores inmobiliarios, las que deben descartarse, en principio, existiendo bienes inmuebles, por los efectos inmediatos de las mismas y en muchos casos definitivos; 3. Que conforme a lo dispuesto en el artículo 37.3 de la Ley General Tributaria, que es posterior al artículo 42 de la Ley Hipotecaria, resulta que la Administración Tributaria está facultada para el embargo preventivo de bienes propiedad de los Administradores de sociedades deudoras a la Hacienda Pública; 4. Que hay que señalar lo que dice el artículo 14, párrafo 4.º, del Reglamento General de Recaudación; 5. Que el señor Registrador ha confundido el concepto de embargo preventivo, como medida cautelar, con el concepto de anotación preventiva de embargo que es el asiento que se practica para hacer constar en el folio registral de la finca de que se trate, que sobre dicha finca recae la traba en que el embargo consiste. Esta traba puede revertir dos modalidades a) embargo acordado para satisfacer en vía ejecutiva una deuda no pagada en período voluntario por quien definitivamente ha sido considerado sujeto pasivo de la misma, y b) embargo acordado con carácter preventivo para asegurar la efectividad de un acto administrativo que todavía no se ha dictado, que sería el acto por el que la persona propietaria de la finca sobre la que recae la traba se declarare deudora de la cantidad que se persigue en vía ejecutiva. Que ambas modalidades se hacen constar registralmente a través de la anotación preventiva de embargo.
IV
El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: Que hay que señalar lo dispuesto en los artículos 20 y 38 de la Ley Hipotecaria, que establecen respectivamente los principios de tracto sucesivo y de legitimación registral. Que significa que las actuaciones contra el patrimonio del titular registral lo han de contemplar como deudor o persona contra la que se dirige el procedimiento o la actuación de que se trate. Que en el recurso objeto de estudio las actuaciones dirigidas contra los miembros del Consejo de Administración, titulares registrales, no lo son como deudores, sino como posibles responsables subsidiarios de aquellas deudas en su condición de miembros del Consejo de Administración de la Sociedad deudora. Pero no deja de ser cierto que su condición de responsables subsidiarios de la deuda, circunstancia que sí puede llegar a convertirlos en deudores de la misma, no se produce hasta tanto se proceda por la Administración a derivar la acción de responsabilidad de tal carácter frente a él, por estar en presencia de alguno de los supuestos del artículo 40 de la Ley General Tributaria o en las leyes particulares de cada tributo. Que dicha derivación de responsabilidad ha de ser objeto del correspondiente acto administrativo, necesidad que impone el artículo 37.4 de la Ley General Tributaria, previa exigencia de la declaración de fallido del sujeto pasivo. Que dicho acto administrativo de derivación de responsabilidad ha de reunir los requisitos que taxativamente impone el artículo 14 del Reglamento General de Recaudación de Tributos. Que parece evidente que mientras no se produzca tal acto administrativo no hay más deudora que la sociedad, que no reúne el carácter de titular registral. Que es cierto que sin la previa declaración de fallido de la sociedad deudora y sin el acto administrativo de derivación de responsabilidad a cargo del Administrador de la misma, el artículo 37.3.º de la Ley General Tributaria permite la adopción de las medidas cautelares que puedan reglamentariamente adaptarse, y en este punto hay que citar lo que dicen los artículos 72 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 14.4.º del Reglamento General de Recaudación. Que la cuestión se centra en determinar si entre dichas medidas cautelares, cuya índole no viene especificada por ninguna de las normas transcritas, puede entenderse comprendido el embargo preventivo de bienes del Administrador de la sociedad deudora. Que el Reglamento General de Recaudación contempla el embargo sólo como medida de ejecución dentro del procedimiento de apremio, sin que lo regule expresamente como medida cautelar consistente en la traba de bienes de personas físicas o jurídicas que no pueden aún ser consideradas deudoras. Que, por ello, se estima improcedencia la anotación de un embargo preventivo que no se traba sobre bienes de la persona jurídica contra la que se dictó la providencia de apremio, sin que se haya derivado la acción contra el Administrador como eventual responsable subsidiario y sin que pueda acceder al Registro la anotación de una medida de aseguramiento, de tipo cautelar, innominada y no prevista en la normativa aplicable. Que, por tanto, al no estimarse procedente el embargo preventivo, no sería anotable al amparo de los párrafos 2 y 3.º del artículo 42 de la Ley Hipotecaria y, como medida cautelar tampoco es anotable, dado el carácter de «numerus clausus» de las anotaciones preventivas en el Registro de la Propiedad, consagrado en el último párrafo del artículo 42, como reiteradamente tiene declarado la Dirección General de los Registros y del Notariado en Resoluciones de 1 de abril de 1991 y 9, 10 y 11 de diciembre de 1992, entre otras.
V
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía confirmó la nota del Registrador fundándose en los mismos argumentos expuestos por el Registrador en su informe.
VI
El Abogado del Estado recurrente apeló el auto presidencial, manteniéndose en sus alegaciones, y añadió: 1.º Que el artículo 37.3 de la Ley General Tributaria prevé la posibilidad de que antes de dictarse el acto administrativo de derivación de responsabilidad puedan adoptarse las pertinentes medidas cautelares respecto de esos responsables subsidiarios; lo cual está en íntima conexión con lo que con carácter subsidiario establece el artículo 72 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 2.º Que sería absurdo exigir que en el Reglamento General de Recaudación o en la Ley de Procedimiento Administrativo se enumeren exhaustivamente todas las medidas cautelares posibles, pues el único límite que en materia de medidas cautelares impone la Ley es el derivado del art. 72.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Que resulta evidente que el embargo preventivo de un bien inmueble, siempre que en el Registro se haga constar el carácter de medida cautelar con la que la traba se practica, no causa perjuicio alguno al dueño del inmueble. Que el embargo preventivo de un inmueble es una de las medidas que, por encajar plenamente en el concepto de medidas provisionales que utilizan los artículos 71.1 de esa Ley y 37.3 de la Ley General Tributaria, puede decretarse contra los responsables subsidiarios del pago de una deuda tributaria, aun antes de que el acto de derivación de responsabilidad se haya dictado; 3.º Que no constituye argumento en contra que ni el Reglamento General de Recaudación ni la Ley General Tributaria prevean expresamente la medida cautelar del embargo preventivo; 4.º Que aun cuando al amparo del artículo 42.10 de la Ley Hipotecaria se entendiera que en materia de anotaciones preventivas rige el sistema de «numerus clausus», en rigor lo que dicho sistema exige es que la práctica de la anotación preventiva venga amparada por una Ley, pero no que la medida cautelar que con la anotación cobra relevancia registral venga nominativamente recogida en una Ley.
Fundamentos de Derecho
Vistos los artículos 42 de la Ley Hipotecaria, 25 y 140 de su Reglamento, 14 de la Ley General Tributaria, 72 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 14 del Reglamento General de Recaudación y Resolución de 19 y 20 de mayo de 1998.
1.º El problema planteado en el presente recurso es el de, si, antes de derivar la acción al responsable subsidiario de un tributo, es posible, como medida cautelar, tomar anotación de embargo preventivo sobre bienes de dicha persona, a quien se ha notificado el procedimiento.
2.º El artículo 72 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común faculta a la Administración para tomar medidas provisionales, y el 37 de la Ley General Tributaria requiere que, para hacer derivar la acción al responsable subsidiario, se realice un procedimiento administrativo, dictado con audiencia del interesado y la previa declaración de fallido del sujeto pasivo.
3.º No obstante, el citado artículo 37 de la Ley General Tributaria y el 14 del Reglamento General de Recaudación permiten que, aun antes de iniciar dicho procedimiento, el órgano de recaudación pueda adoptar las medidas cautelares que procedan cuando existan indicios racionales para presumir que se puede impedir la satisfacción de la deuda tributaria.
4.º El único obstáculo para adoptar medidas provisionales radicará en que la medida adoptada produjera un perjuicio de difícil reparación, conforme a lo establecido en el artículo 72 antes citado y, como bien dice el recurrente, el embargo preventivo de un inmueble es una medida menos traumática que el de cuentas corrientes, valores mobiliarios, etc.
Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto declarando que proceda la anotación preventiva solicitada, con revocación de la nota de calificación y del Auto presidencial.
Madrid, 9 de julio de 1998.—El Director general, Luis María Cabello de los Cobos y Mancha.
Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
