21745 RESOLUCIÓN de 13 de octubre de 1999, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso gubernativo interpuesto por don José, María Sánchez Bosque, en nombre de “Construcciones y Reformas Baucres, Sociedad Limitada", contra la negativa del Registrador de la Propiedad de Parla número 2, don Juan Carlos Falcón y Tella, a inscribir una escritura de declaración de obra nueva, en virtud de apelación del recurrente.
En el recurso gubernativo interpuesto por don José María Sánchez Bosque, en nombre de “Construcciones y Reformas Baucres, Sociedad Limitada" contra la negativa del Registrador de la Propiedad de Parla número 2, don Juan Carlos Falcón y Tella, a inscribir una escritura de declaración de obra nueva, en virtud de apelación del recurrente.
I
El 16 de noviembre de 1995, ante el Notario de Valdepeñas, don Antonio Fuertes Gutiérrez, la mercantil "Construcciones y Reformas Baucres, Sociedad Limitada", otorgó escritura de declaración de obra nueva (una nave industrial) en una parcela de terreno sita en Parla, polígono industrial “Ciudad Industrial de Parla”, señalada con la letra y número I-13, en el plano parcial de su Plan General de Ordenación, finca registral número 921 del Registro de la Propiedad de Parla número 2. En la referida escritura se dice en el expositivo II que la obra nueva que en la misma se declara fue construida hace más de seis años y en el otorgamiento A) el primer compareciente en la intervención en que actúa, declara que sobre la finca antes descrita fue construida hace más de ocho años la nave industrial que se cita.
Presentada en el Registro de la Propiedad de Parla número 2 la anterior escritura en unión de la escritura de ratificación, de fecha 27 de noviembre de 1995, otorgada ante el Notario de Madrid, don Rafael Vallejo Zapatero; certificación expedida por el Secretario General del Ayuntamiento de Parla, de fecha 20 de diciembre de 1995, en la que consta que en el Ayuntamiento existe solicitud de licencia de obra para la construcción de nave industrial con posterior denegación por la Comisión de Gobierno, celebrada el 26 de julio de 1991 y que no consta incoación de expediente de infracción urbanística sobre la parcela de referencia y Certificado de 12 de enero de 1996 del Ayuntamiento en el que se expresa que se ha presentado en el mismo un certificado de un Técnico diciendo que las obras de la nave industrial comenzaron y terminaron en el transcurso del año 1985, fue objeto de la siguiente calificación: “Se suspende la inscripción del precedente documento que, en unión de escritura de ratificación -otorgada el 16 de noviembre de 1995-, fue presentado el día 3 de enero del presente año, retirado por la presentante el día 5 de enero y reintegrado hoy, por el defecto subsanable de no acreditarse el otorgamiento de la preceptiva licencia de edificación y la expedición por técnico competente de la certificación de finalización de la obra conforme al proyecto aprobado, licencia y certificación que deben testimoniarse en la escritura, conforme establece el artículo 37 del texto refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, ni acreditarse la inaplicabilidad del régimen establecido en el citado precepto. Caso de no optar por la subsanación cabe, si se estima procedente, interponer recurso gubernativo ante el excelentísimo señor Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el plazo de cuatro meses, a contar desde la fecha de esta nota, conforme al artículo 66 de la Ley Hipotecaria, y artículos 112 y siguientes de su Reglamento. Parla, 2 de febrero de 1996. -El Registrador. Firma ilegible”.
Don José María Sánchez Bosque, en representación de “Construcciones y Reformas Baucres, Sociedad Limitada”, interpuso recurso gubernativo contra la referida calificación y, alegó: 1º. Que en relación con los argumentos utilizados por el Registrador apoyados en lo dispuesto en el artículo 37 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación urbana, de 26 de junio de 1997, se hace necesario indicar que en ningún momento se ha incoado procedimiento de infracción urbanística alguno, según consta en la certificación expedida por el Ayuntamiento de Parla, con fecha 20 de diciembre de 1995. 2º. Que si bien es cierto que no se aportó en su momento, junto con el protocolo notarial, la oportuna licencia de obras, también lo es el hecho de que ha prescrito totalmente la mencionada infracción, debido a que es de aplicación el artículo 83.1 de la Ley de Medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid; ya que ha transcurrido un plazo superior a cuatro años desde la terminación de la obra. 3º. Que en el propio texto refundido de la Ley del Suelo se establece que ha prescrito totalmente la obligación de obtener la licencia de obras que en su momento se iniciaron en la parcela I-13 del polígono industrial mencionado, y ello en virtud de lo dispuesto en el artículo 263. 4º. Que las obras de la finca de referencia, se desarrollaron y finalizaron en el año 1985, de lo que se deduce que fue construida con más de cuatro años de anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma de Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Que es por ello que ha quedado incorporada al patrimonio de su titular, de acuerdo con la disposición transitoria quinta del texto refundido de la Ley del Suelo. Que en este sentido se ha pronunciado la Resolución de 3 de noviembre de 1995. 5º. Que ni la Ley Hipotecaria (artículo 208) ni el Reglamento Hipotecario (artículo 308) exigen comprobación alguna respecto a la legalidad de la construcción. 6º. Que, por tanto, es necesario diferenciar entre lo que se considera incumplimiento de una norma administrativa y nulidad de un acto administrativo, diferenciación que no se deduce en la actuación del Registrador de la Propiedad y que lleva a una situación totalmente contraria a derecho y a las normas del tráfico jurídico. Que la doctrina en la materia y Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado ante situaciones jurídicas similares, han establecido reiteradamente que aun dándose el supuesto de incurrir en una ilegalidad administrativa, lo será únicamente a efectos urbanísticos, no un acto nulo de pleno derecho que impide que se inscriba en el Registro de la Propiedad (Auto del Presidente de la Audiencia de Sevilla de 20 de junio de 1979).
El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: Que el problema que plantea el artículo 37 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, es si el mismo es aplicable a las declaraciones relativas a obras nuevas finalizadas al menos cuatro años antes de la entrada en vigor de la Ley de 25 de julio de 1990. Esta cuestión planteó dudas tras la supresión por la vía de corrección de errores de la disposición transitoria octava de la Ley 1990. Que el problema ha sido resuelto por las Resoluciones de 6 de septiembre de 1991, 4 de febrero de 1992, 17 de junio de 1993 y 5 de febrero de 1994. Que en el caso planteado en el presente recurso, ante la evidencia de que no se ha dado en la escritura cumplimiento al régimen que para la inscripción de las declaraciones de obra nueva establece la nueva legislación del suelo, la cuestión planteada es si cabe entender justificada la inaplicabilidad del régimen del artículo 37 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, nuevo régimen ya existente tras la entrada en vigor de la Ley de 25 de julio, cuando de la escritura otorgada el 16 de noviembre de 1995, en las certificaciones aportadas del Ayuntamiento de Parla, en las inscripciones primera, segunda y tercera de la finca en las que se describe la misma como una parcela de terreno, el Registrador considera que no está suficientemente acreditada la construcción de la obra nueva en fecha anterior en cuatro años a la entrada en vigor de la Ley de 25 de julio de 1990, en virtud de lo establecido en el artículo 18 de la Ley Hipotecaria. Esta no justificación constituye un defecto insubsanable, conforme se hizo constar en la nota de calificación. Que la Resolución de 3 de noviembre de 1995 no es aplicable a este caso, porque en el supuesto en ella planteado se da por sentado que se ha acreditado que la edificación se concluyó en el año 1985. Que en el caso planteado en este recurso, el problema está en que la única prueba aportada en cuanto a la preexistencia de la edificación es una certificación en que se certifica que se ha presentando en el Ayuntamiento un certificado de su Técnico diciendo que la edificación se concluyó en el año 1985, sin realizarse por parte del Ayuntamiento ninguna manifestación al respecto. Que, además, la segunda certificación es contradictoria, con lo que resulta de la escritura, de la primera certificación expedida por el Ayuntamiento de Parla y con el contenido de las cuatro escrituras públicas que motivaron las inscripciones primera, tercera y cuarta de la finca registral número 921 del Registro de la Propiedad de Parla número 2.
V
El Notario autorizante de la escritura informó: 1º. Determinación de la Ley aplicable. Que en orden a la realización de la obra es evidente que hay que aplicar la legislación vigente en el momento de construcción y terminación de la obra, pues aplicar una ley sancionadora de fecha posterior supondría conculcar el artículo 9 de la Constitución Española. Que en lo referente a la declaración de obra nueva y su acceso al Registro es necesario tener en cuenta la legislación hipotecaria, y es necesario arbitrar una solución que armonice y conjugue los criterios de todos, y esta solución consiste en permitir sólo el acceso al Registro a aquellas situaciones que sean inatacables desde el punto de vista urbanístico, para evitar que el Registro induzca a error sobre la situación jurídica de un inmueble. Esta situación está acogida por la disposición transitoria sexta de la Ley 8/1990, de 25 de julio y, posteriormente, por el Real Decreto ley 1/1992, de 26 de junio, así como por la doctrina de las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado citadas por el Registrador en su informe. Que se puede concluir diciendo que la legislación urbanística aplicable a la realización de la obra es la vigente en el año 1985, debiendo aplicar la legislación hipotecaria contenida en las disposiciones transitorias de las Leyes del Suelo de 1990 y 1992 en orden al acceso al Registro de la obra nueva controvertida, siempre y cuando sea probada suficientemente la realización y terminación de la obra en 1985, así como que la situación jurídica existente es inatacable. 2º. Naturaleza del recurso gubernativo. Problemática de la prueba en el procedimiento administrativo. A) Que el recurso gubernativo es calificado mayoritariamente por la doctrina de procedimiento administrativo, debiéndose aplicarlas normas reguladoras de la prueba en dicho procedimiento. Que los medios de prueba utilizados en el mismo no son tasados (sentencia del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 1970). B) Que en orden a la valoración de la prueba el principio general de nuestro derecho es el de la prueba libre, el cual es aplicable al ámbito del procedimiento administrativo. Que la aplicación de la prueba de que goza la Administración no vincula en absoluto a los Tribunales de Justicia. Que de todos los documentos aportados se debe concluir que resulta acreditado que la obra se finalizó en 1985. 3º. Prescripción. Que se contempla un caso de prescripción de la posible infracción y no de prescripción de la sanción, al no haberse producido ninguna. Que en este punto se citan las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de marzo y 19 de junio de 1975.
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid confirmó la nota del Registrador fundándose en el artículo 37 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio; en que una cosa es que hayan prescrito las responsabilidades disciplinarias inherentes a una construcción sin licencia y otra bien diferente, es que sea inscribible el derecho a la edificación objeto de la declaración de obra nueva y en que la calificación sólo puede hacerse teniendo en cuenta los documentos presentados en tiempo oportuno, según el artículo 18 de la Ley Hipotecaria y Resolución de 15 de julio de 1971, sin que frente a dicho precepto pueda prosperar la imposible asimilación, siempre negada, del recurso gubernativo al procedimiento administrativo.
VII
El recurrente apeló el auto presidencial, manteniéndose en sus alegaciones, y añadió: 1º. Que si bien es cierto que los conceptos de prescripción de las responsabilidades disciplinarias y de derecho a edificación son independientes, también lo es el hecho que no consta en el Registro de la Propiedad de Parla que se haya incoado procedimiento de infracción urbanística alguna, según se indica en la certificación del Ayuntamiento de fecha 20 de diciembre de 1995, circunstancia que determina lo siguiente: a) Que ha quedado incorporado al patrimonio de su titular, de conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria quinta del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992, creándose así una situación jurídica de conformidad con lo establecido en la legislación urbanística; b) Que uno de los objetivos del Legislador, que se deduce de la disposición transitoria antes aludida, es el de reconocer la inatacabilidad de las edificaciones realizadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/1990, puesto que han prescrito en su caso, las acciones para restablecer la legalidad urbanística, conforme a lo dispuesto en el artículo 83.1 de la Ley de Medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid, 4/1984, de 10 de febrero. 2º. Que lo dispuesto en la disposición transitoria quinta es también predicable respecto de las edificaciones terminadas sin licencia en suelo no urbanizable, no protegido, por lo que le es aplicable los artículos 249 y 255.1 de la Ley del Suelo. Que teniendo en cuenta que la obra nueva en cuestión fue construida en suelo calificado como no urbanizable, así como que el hecho de que fue finalizada en 1985 es aplicable analógicamente la disposición transitoria quinta. Que así lo ha venido manteniendo la Resolución de 6 de noviembre de 1995. 3º. Que, además, teniendo en cuenta que el hecho de la construcción estaba y lo está en la actualidad sujeto a licencia y que en su momento era inscribible el protocolo notarial que declara la obra nueva, sin que fuera obstáculo para ello los artículos 18 y 33 de la Ley Hipotecaria, igualmente hay que considerar que en la actualidad también es inscribible, y así lo ha mantenido la Resolución de 16 de noviembre de 1981. 4º. Que la norma del artículo 37 del texto refundido de la Ley del Suelo no es una norma de derecho material, sino que se trata de una norma penalizadora y, por tanto, susceptible de desarrollo por las Comunidades Autónomas. 5º. Que aunque es aplicable el artículo 18 de la Ley Hipotecaria, también lo son los artículos 208 y 308 del Reglamento Hipotecario, y ni el uno ni el otro exigen comprobación alguna respecto de la legalidad de la construcción. Que es perfectamente compatible la validez civil de los actos jurídicos, a pesar de la posible irregularidad urbanística, llevando lo cual a la inscripción en el Registro de la Propiedad hay que entender la posibilidad de que en el mismo tenga reflejo la situación jurídica afectante a la finca.
Visto el artículo 37 y disposición transitoria quinta del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto ley 1/1992, de 26 de julio, y Resoluciones de 4 de febrero de 1991, 17 de junio de 1993 y 5 de febrero de 1994,
1. En el presente recurso se debate sobre la inscripción en el Registro de la Propiedad de una obra nueva que es suspendida por el Registrador el 2 de febrero de 1996, “al no acreditarse el cumplimiento de los requisitos del artículo 37 del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto-ley 1/1992 de 26 de mayo, ni la inaplicabilidad del régimen establecido en dicho precepto”. La documentación aportada al Registrador para acreditar la antigüedad de la obra consiste en dos certificaciones expedidas por el Secretario del Ayuntamiento en cuyo término está situada la obra declarada, los días 20 de diciembre de 1995 y 12 de enero de 1996, en las que se afirma, respectivamente: a) “Que el 26 de junio de 1991 la Comisión de Gobierno denegó la solicitud de licencia solicitada y que no consta la incoación de expediente de infracción urbanística sobre la parcela en cuestión”; y “que se ha presentado en este Ayuntamiento certificado expedido por (determinado Ingeniero Técnico) en el que se afirma que la construcción de la nave (en cuestión) se comenzó a construir y se terminó en el transcurso del año de 1985”. Se aporta igualmente certificado de este Técnico, expedido y visado en 1996 en el que se afirma que la obra declarada se inició y construyó en 1985.
2. Las circunstancias expuestas ponen de manifiesto que no puede tenerse por se acreditado que la obra ahora declarada se hubiere realizado antes de la entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 julio, de modo que conforme a la disposición transitoria quinta del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto-ley 1/1992, de 26 de junio, y la doctrina de esta Dirección General (cfr. Resoluciones 4 febrero 1991, 17 junio 1993, 5 febrero 1994), el régimen de su acceso al Registro será el prevenido en el artículo 37 del texto refundido citado, cuyas exigencias al efecto no aparecen cumplidas en el supuesto debatido.
Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar el auto apelado y la nota del Registrador.
Madrid, 13 de octubre de 1999. El Director general, Luis María Cabello de los Cobos y Mancha.
Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
