24305 RESOLUCIÓN de 12 de noviembre de 1999, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso gubernativo interpuesto por el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, contra la negativa del Registrador de la Propiedad de dicha localidad don Francisco Villanueva Castellano, a inscribir un acuerdo adoptado por el Pleno Corporativo de dicho Ayuntamiento, en virtud de apelación del recurrente.
En el recurso gubernativo interpuesto por don José Manuel Barroso Rodríguez, Letrado Consistorial del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, actuando en nombre y representación del mismo, contra la negativa del Registrador de la Propiedad de dicha localidad, don Francisco Villanueva Castellano, a inscribir un acuerdo adoptado por el Pleno Corporativo de dicho Ayuntamiento, en virtud de apelación del recurrente.
I
El 15 de junio de 1978, se aprobó por el Pleno Corporativo del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid el Proyecto de Reparcelación del Polígono 5 del Plan Parcial de Ordenación Urbana, Casco Urbano y Primer Ensanche. El Secretario accidental expidió certificación del referido acuerdo plenario de aprobación definitiva con fecha 24 de julio de 1978, con el contenido completo y formal del Proyecto de Reparcelación, que no había sido recogido íntegramente en el acuerdo citado. Dicha certificación sirvió de base para la protocolización del acuerdo, ante el Notario don Emilio Villalobos Bernal, con fecha 11 de septiembre de 1980, la cual fue inscrita en el Registro de la Propiedad.
Advertidos errores en el acuerdo plenario de 15 de junio de 1978, de aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación citado, el Pleno Corporativo, en sesión de 14 de septiembre de 1995, eleva a definitivo el acuerdo inicialmente aprobado de subsanación de errores materiales cometidos en el acuerdo antes citado para la cancelación de la condición resolutoria del derecho de reversión que, según la reparcelación, afecta a dos de las fincas adjudicadas al Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid y fue inscrito en todas las fincas adjudicadas al mismo.
Presentada en el Registro de la Propiedad de Las Rozas de Madrid certificación de los anteriores acuerdos plenarios, fue calificada con la siguiente nota: “Se deniega la inscripción del precedente documento porque la rectificación que se solicita implica la cancelación de las expresiones registrales de una condición resolutoria sin consentimiento de la totalidad de los titulares de los derechos dimanantes de dicha condición, propietarios de las fincas aportadas al polígono 5 en cuestión. Así lo exigen los artículos 1, 40 y 82 de la vigente Ley Hipotecaria. Defecto insubsanable sin posibilidad de anotación preventiva. Cabe posibilidad de recurso gubernativo contra esta calificación, en el plazo de cuatro meses de la fecha de esta nota ante el excelentísimo señor Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Las Rozas de Madrid, a 18 de abril de 1996. El Registrador. Firma ilegible”.
Don José Manuel Barroso Rodríguez, Letrado Consistorial del Ayuntamiento de Las Rozas interpuso recurso gubernativo contra la anterior calificación, y alegó: 1. Que el señor Registrador de la Propiedad cometió un error a la hora de inscribir el Proyecto de Reparcelación del Polígono 5, no ateniéndose a la certificación remitida por el Ayuntamiento, que era el único título registralmente válido a este respecto, ya que dicha certificación permitía establecer en las fincas del Ayuntamiento que figuraban en el apartado 8 del referido proyecto una condición resolutoria y, sin embargo, estableció bajo su personal arbitrio y sin contar con el Ayuntamiento, la referida carga registral en todas las fincas adjudicadas al Ayuntamiento y que figuraban numeradas de la a) a la g). Que debió observar que existía un error y devolver a la Administración actuante la certificación para subsanar la misma, o si el error lo hubiera detectado con posterioridad a la inscripción proceder en los términos previstos en la legislación hipotecaria (artículos 40 y 211 a 220 de la Ley Hipotecaria). II. Que el señor Registrador hizo caso omiso de los requerimientos hechos por el Ayuntamiento para la subsanación de dicho error y que ante tal circunstancia, el Pleno Corporativo, en sesión celebrada el día 14 de septiembre de 1995, acordó modificar el Proyecto de Reparcelación del Polígono 5, exclusivamente en cuanto al error material observado y, determinando claramente que la referida condición resolutoria debía aplicarse exclusivamente al apartado g) que recoge las fincas adjudicadas al Ayuntamiento como resto, viales, parques y jardines. Que al alcance e interpretación de la condición resolutoria que se hace en el acuerdo antes citado se llega en virtud de los artículos 24 del Reglamento de Reparcelación de 1966, 90.2 de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 y 90.16) de la Ley 12 de mayo de 1956. III. Que la Administración en general puede revisar sus actos. Que el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, en la sesión plenaria de 14 de septiembre de 1995, revisa el acuerdo adoptado en la sesión de 15 de junio de 1978, entendiendo que se ha producido un error material. Que hay que tener e cuenta lo que dicen los artículos 105.2 de la vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y el artículo 111 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo. Que la interpretación del Pleno Corporativo entendiendo que se trata de un error material es correcta, e igualmente es exacta la sustitución del número 8 por el apartado g) de las fincas adjudicadas, en base al artículo 24 del Reglamento de Reparcelaciones en relación con el 90 de la Ley del Suelo de 1956. Que el órgano que ha acordado la rectificación es el órgano competente: El mismo Pleno Corporativo que adoptó el acuerdo rectificado. El procedimiento seguido es igualmente el correcto, ya que se da audiencia a los interesados a tenor de lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Que existe una amplia jurisprudencia que corrobora el recto proceder del Ayuntamiento, entre las que se encuentran las Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1984, 24 de marzo y 8 de julio de 1982, 3 y 6 de octubre de 1986 y 8 de febrero de 1990. IV. Que tanto la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, en su artículo 45, como la de 26 de noviembre de 1992, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, en virtud del poder jurídico que ostenta la Administración en sus actos, éstos se presumen válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten (artículo 57.1), aunque sujetos a la revisión jurisdiccional de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. Que la trascendencia jurídica de la presunción de la legalidad y ejecutividad de los actos y acuerdos municipales en el caso que se estudia, significa que, el acuerdo municipal de subsanación de error adoptado por el Ayuntamiento, se presume válido y es efectivo desde el mismo momento de su adopción y sólo puede ser revisado en vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Que tal efectividad vincula también al Registro de la Propiedad (artículos 18 de la Ley Hipotecaria, y 99 del Reglamento Hipotecario). Que la función calificadora del Registrador en los actos administrativos no puede poner en peligro y menoscabo la presunción de legalidad de los acuerdos municipales y el principio de autonomía municipal consagrado por la Constitución Española (artículo 100 del Reglamento Hipotecario). En conclusión el señor Registrador no tiene en cuenta que los acuerdos municipales son válidos y tienen presunción de legalidad en tanto no exista resolución judicial firme que los anule y, en este caso concreto, no existe ninguna resolución de la jurisdicción contencioso-administrativa hasta la fecha en tal sentido. Que su actitud no sólo supone un acto contrario a derecho, sino que, además, introduce y pretende un régimen de tutela administrativa sobre los actos y los acuerdos municipales que la Constitución Española prohibe. V. Que el señor Registrador no tiene en cuenta que la modificación habida en el Proyecto de Reparcelación se refiere, exclusivamente, a errores materiales y aritméticos evidentes que afectan exclusivamente a propiedades del Ayuntamiento y no a propiedades de particulares. En consecuencia, en virtud de la legislación actual sobre la materia, el Ayuntamiento podrá iniciar un procedimiento de revisión de oficio por este motivo para anular la cláusula resolutoria y cumplido el procedimiento legalmente exigido, el Registrador tendría que inscribir el documento administrativo resultante. VI. Que, por último, hay que citar la Resolución de 22 de junio de 1989 que resolvió un supuesto muy semejante al presente.
El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: 1º. Que hay que señalar lo que establecen los artículos 1, 40 y 82 de la Ley Hipotecaria. Que este último artículo es indudablemente aplicable a los documentos administrativos, bastando que el consentimiento cancelatorio conste en otro documento administrativo, siendo el párrafo segundo de dicho artículo una de tantas manifestaciones legales del llamado principio del consentimiento. 2º. Que en el supuesto que motiva el presente recurso es evidente que no se cuenta con el consentimiento explícito de ninguno de los titulares registrales de los derechos de reversión originados por la condición resolutoria inscrita. Que es cierto que el acuerdo municipal de 14 de septiembre de 1995 ha sido notificado a los interesados aportantes, pero no lo es menos que de los documentos aportados oficialmente resulta que muchos de estos titulares no han prestado su consentimiento y han mostrado inequívocamente su total disconformidad con la rectificación pretendida y al propio tiempo han iniciado el procedimiento para exigir la reversión a la que les da derecho el cumplimiento de la condición resolutoria inscrita. Que las solicitudes de reversión fueron todas denegadas por el Ayuntamiento en Acuerdo Plenario de 2 de enero de 1996, el cual no está claro que fuera notificado a los interesados. De los escritos presentados, a instancia del Registrador, sólo hay constancia de que el Ayuntamiento expidió o remitió unos escritos notificando el acuerdo denegatorio, pero no consta por ningún lado que se haya hecho efectivamente la notificación ni su fecha, lo cual es una omisión importante. Por tanto, no se puede hablar de que el acuerdo haya causado estado en la vía administrativa. 3º. Que se ha tenido presente en la calificación lo dispuesto en el artículo 99 del Reglamento Hipotecario. Que las facultades calificadoras del Registrador en relación con los documentos administrativos son mucho más amplias que las que se le atribuyen para los documentos judiciales; pero es que, además, en los actos administrativos municipales de aprobación de expedientes de reparcelación, como el presente, envuelven esa complejidad que permite una serie de matizaciones a la hora de hablar de la amplitud de facultades calificatorias del Registrador. En el caso que se trata, el gravamen de reversión sobre la parcela resto de la agrupación, señalada por la letra g) se impuso por imperativo del entonces vigente artículo 24, letra i) del antiguo Reglamento de Reparcelaciones, pero en cuanto a las demás fincas que el Ayuntamiento se adjudicaron, las señaladas por las letras a) a f) el gravamen tiene indudablemente su origen en ser un elemento accidental del negocio jurídico que se pactó entre Ayuntamiento como persona jurídica, de un lado, y los interesados aportantes de terrenos, de otro, y desde luego por la libre voluntad del Ayuntamiento que no estaba obligado a ello por Ley. Con relación a este pacto, con un acentuado tinte privatista, la calificación puede ser indudablemente más amplia. 4º. Que dada la redacción del texto de la cláusula del gravamen que se considere que la voluntad de las partes ha sido llamar como norma de remisión voluntaria pactada los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa y ello independientemente que la Ley del Suelo de 1956 estuviera o no vigente en el momento del pacto. 5º. Que si se cancelan las expresiones registrales del derecho de reversión pudiera surgir en cualquier momento un tercer adquirente protegido por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria lo que haría imposible el cumplimiento de la eventual sentencia declarando el derecho a la reversión. Que la cancelación es ilegal y peligrosa, pues las expresiones registrales de condición resolutoria tienen que seguir “impertérritas” hasta que la Dirección General o Sentencia Judicial ordene lo contrario o bien lo pidan los propios titulares por documento apropiado. 6º. Que la Resolución de 22 de junio de 1989 se refiere a un caso aparentemente análogo al que se trata, pero en el fondo se refiere a un problema muy distinto. 7º. Que para decidir sobre la fase última o complementaria de la ejecución de los actos administrativos que es la inscripción o cancelación en el Registro de la Propiedad, es el Registrador el único funcionario de la Administración que puede determinar si se han cumplido los requisitos exigidos por la Ley (artículo 99 del Reglamento Hipotecario). 8º. Que a los razonamientos del recurrente cabe objetar que la Administración podrá rectificar su error y, en consecuencia, revocar los actos erróneos, pero siempre ha de tener el límite del respeto a los derechos que estos actos hayan concedido a los ciudadanos, sobre todo si estos derechos están inscritos en el Registro y así lo reconoce la propia legislación administrativa (artículo 105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre). 9º. Que es obvio que todos los actos jurídicos que tengan al menos una mínima prueba de su existencia han de gozar de la presunción de legalidad, y se considera que la objeción puesta a la práctica de las cancelaciones que se pretenda no ha habido
entrometimiento en modo alguno en el acuerdo adoptado por este Registrador.
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid confirmó la nota del Registrador fundándose en que la certificación que se pretende inscribir es obvio que modifica sustancialmente el contenido y extensión de los derechos inscritos de los titulares de fincas afectas al Plan de Compensación, y la rectificación afecta frontalmente a tales derechos y que sin el consentimiento de sus titulares que conste en documento público, no puede accederse a la inscripción por imperativo del artículo 40 de la Ley Hipotecaria. Pues, las rectificaciones contenidas en el acuerdo de 2 de enero de 1996 no pueden considerarse como referidas a errores materiales, deducibles por los propios términos de acuerdo que se procede a rectificar que es el que autoriza el artículo 105.2 de la Ley de 30/1992. Y, por último, también se funda en el artículo 99 del Reglamento Hipotecario.
El recurrente apeló el auto presidencial, manteniéndose en sus alegaciones, y añadió: 1º. Que el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, al adoptar el acuerdo de 2 de enero de 1996, en modo alguno, modifica el Proyecto de Reparcelación fuera del ámbito estricto de dichos errores. En efecto, debe considerarse que el Proyecto de Reparcelación está fechado en el año 1978 y en la actualidad está completamente desarrollado y el acuerdo adoptado única y simplemente, trata de poner en pacífica correlación el error material deslizado en el título con la legislación vigente en materia urbanística en el momento de su aprobación. Que, por último, la aplicación de un régimen tan riguroso como el de la condición resolutoria de derecho de reversión exige una identificación inequívoca en el título de creación y éste incurrió en una situación de error, en cuanto que se refería al apartado ocho, que no estaba antes identificado como tal, siendo así que dicho apartado debe entenderse que en el párrafo que por su orden de correlación se correspondía con el de la finca destinada a zonas verdes y viales, en consonancia con lo dispuesto en el entonces identificado como tal, siendo así que debe entenderse que era el párrafo que por su orden de correlación se correspondía con el de la finca destinada a zonas verdes y viales, en consonancia con el Reglamento de Reparcelaciones entonces vigente. 2º. Que según el auto apelado la cancelación de una condición resolutoria precisa el consentimiento de sus titulares en documento público. Que lo exigido no es más que una prueba diabólica de imposible cumplimiento; pues debe considerarse que la única forma que tiene un interesado en manifestar su consentimiento en el ámbito administrativo es un acto dictado por la Administración Pública es el aquietamiento ante la notificación del mismo. 3º. Que parece claro que el acuerdo plenario de 2 de enero de 1996 se sitúa dentro del supuesto de hecho enunciado en el artículo 303 del texto refundido de la vigente Ley del Suelo, por lo que queda sometido a la jurisdicción contenciosa e igualmente hay que tener en cuenta lo que dice el artículo 306 del mismo texto legal. 4º. Que el artículo 307 del citado texto legal declara inscribibles en el Registro de la Propiedad los actos administrativos en materia urbanística. 5º. que el auto apelado no entra en el verdadero fondo de la cuestión que, por más que el variopinto ropaje con que se presenta el acuerdo de corrección de errores, no es otra cosa que el resultado de un expediente administrativo con consecuencias registrales y notificado a todos y cada uno de los titulares registrales de las fincas afectadas por la condición resolutoria. Que el resultado de ese expediente es la adopción de un acuerdo por el órgano con competencia para ello y la solicitud al señor Registrador de la inscripción del mismo y con la expresión de la firmeza en vía administrativa del expresado acuerdo. Que debe entenderse que en el ámbito estrictamente administrativo, una certificación expedida por funcionario público en el ejercicio de sus funciones, comprensiva de que la totalidad de los interesados en un expediente administrativo han sido notificados del contenido del mismo, y transcurridos los plazos, no han recurrido el mismo, equivale a prestar su consentimiento a los efectos derivados del acto y si dicha manifestación de consentimiento se recoge en una certificación administrativa es un documento público. Que se trata de una resolución administrativa firme, adoptada en consecuencia de un expediente administrativo seguido con todas las garantías procesales contra todos los propietarios de las fincas aportadas al Polígono 5. 6º. Que conforme a la Resolución de 12 de enero de 1988 y 27 de abril de 1993, cabe señalar que en la certificación expedida por el señor Secretario del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, se reproduce el acuerdo íntegro adoptado, las notificaciones practicadas del mismo, las cuales se dirigen a la totalidad de los propietarios registrales de las fincas aportadas al Proyecto de Reparcelación, y demás requisitos necesarios para su inscripción. Por ello, sorprende la denegación de inscripción.
Vistos los artículos 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, 1, 40 y 82 de la Ley Hipotecaria, 99 del Reglamento Hipotecario, 114 del Reglamento de Gestión Urbanística, Resolución de 27 de junio de 1989 y 11 de enero de 1999.
1. Se debate en el presente recurso sobre la aptitud de un acuerdo municipal de “subsanación de errores materiales” cometidos en un anterior acuerdo de aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación de determinado polígono debidamente inscrito, para la cancelación de la “condición resolutoria del derecho de reversión” que, según la reparcelación, afectaba a dos de las fincas adjudicadas al Ayuntamiento. La cancelación es denegada por el Registrador, por no mediar el consentimiento de determinados aportantes de terrenos a la reparcelación -titulares de los derechos cuyas inscripciones se intenta cancelar- [artículos 40.d) y 82.1 de la Ley Hipotecaria]. Según el acuerdo calificado “en el contenido formal del Proyecto de Reparcelación del Polígono 5 del Plan Parcial referido, se deslizó el error consistente en gravar con condición resolutoria de reversión las parcelas 104-3 y 114-1, de dicho Polígono, cuando del acuerdo adoptado por el Pleno Corporativo no se deducía más gravamen que los dispuestos en la Ley del Suelo vigente en la fecha de aprobación, es decir, condición resolutoria de reversión de las parcelas destinadas a zonas verdes y viario”.
2. Ciertamente es principio básico del sistema registral español que la rectificación de los asientos del Registro presupone, como regla, el consentimiento del titular o la oportuna resolución judicial supletorio (cfr. artículos 1 y 40 de la Ley Hipotecaria). Ahora bien, como ya señalara este Centro en su Resolución de 27 de junio de 1989, del mismo modo que cabe la rectificación de actuaciones jurídico-reales por resolución de la Administración, aunque estén inscritas en virtud de título no administrativo, con no menor razón debe admitirse la rectificación de situaciones jurídicas reales inscritas en virtud de título administrativo, si . en el correspondiente expediente, éste, por nueva resolución de la Administración es alterado (cfr. artículos 102 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). No es, por tanto, inexcusable en tales casos el consentimiento de los titulares afectados a la resolución judicial supletorio, sino que bastará con que se trate de expedientes rectificadores en los que la autoridad administrativa interviniente sea competente para la modificación que se acuerde y se cumplan en ella las garantías legales establecidas en favor de las personas afectadas.
3. Lo que ocurre en el caso debatido es que, habiendo ganado firmeza en vía administrativa el acuerdo de aprobación definitiva de un proyecto de reparcelación, no cabe ya, ni so pretexto de una reiteración íntegra de todos los trámites previstos para el expediente reparcelatorio originario (reiteración que sólo procedería en caso de ineficacia del anterior proyecto de equidistribución de los beneficios y cargas inherentes a la ejecución de planeamiento urbanístico de determinado polígono), introducir en aquél una modificación del alcance de la que ahora se cuestiona (que desborda claramente lo que es un mero error material o de hecho o una previsión complementaria plenamente respetuosa del contenido básico que se completa), pues ello conculcaría el propio régimen establecido para la revisión de los actos administrativos (cfr. artículos 102 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 114 del Reglamento de Gestión Urbanística). En consecuencia no cabe acceder al reflejo registral de la modificación pretendida si no media el consentimiento de los titulares registrales afectados o la oportuna resolución judicial supletorio.
Téngase en cuenta por otra parte que, tratándose de documentos administrativos, uno de los extremos que está sujeto a la calificación registral es precisamente la congruencia del acto o resolución con el procedimiento del que emana (cfr. artículo 99 del Reglamento Hipotecario).
Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar el auto apelado.
Madrid, 12 de noviembre de 1999. El Director general, Luis María Cabello de los Cobos y Mancha.
Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
